A. Einleitung
Die „Verkehrswende“ als politisches Ziel ist heutzutage in aller Munde. Während über Dieselfahrverbote in den Innenstädten diskutiert wird, erleben wir täglich überfüllte Straßen im Berufsverkehr. „Verkehrswende“ bedeutet heute in Deutschland: weg vom motorisierten Individualverkehr, hin zu umwelt- und gesundheitsverträglicheren Alternativen. Es kann aber auch den Verlust von Mobilität, und den Verlust eines Gefühls von Freiheit und Flexibilität bedeuten, welches viele mit dem eigenen Auto verbinden. „Mobilität“ ist im verkehrsrechtlichen Sinne die Summe der Möglichkeiten, Interessen durch Ortsveränderungen zu realisieren. Wenn das Parlament eine „Verkehrswende“ durch neue Gesetze in die Tat umsetzen will, stellt sich die Frage, ob ihm hierbei grundrechtlich gewährleistete Mobilitätsanforderungen Grenzen setzen. Gibt es ein Grundrecht auf Mobilität, und ist vielleicht sogar Automobilität grundrechtlich geschützt? Die vorliegende Arbeit wird versuchen, diese Fragen wie folgt zu beantworten: Zunächst soll der bestehende Grundrechtekatalog auf Gewährleistungen von Mobilität untersucht werden. Anschließend werden Möglichkeiten zur Schaffung bisher unbenannter Grundrechte erwogen und grundrechtliche Gewährleistungen von Automobilität untersucht. Auf dieser Grundlage werden schließlich im letzten Abschnitt verfassungsrechtliche Anforderungen an die deutsche Gesetzgebung bei der Umgestaltung der Verkehrssituation herausgearbeitet. Der Fokus aller Erwägungen liegt auf dem städtischen Straßenverkehr in Deutschland.
B. Grundrechtliche Gewährleistungen der Mobilität – Mobilität im Schutzbereich benannter Grundrechte
I. Mobilität als individuelle Grundrechtsausübung
Ein Grundrecht auf Mobilität wird in den Art. 1-19 GG nicht explizit genannt. Ortsveränderungen zu realisieren kann aber in Einzelfällen eine Form der individuellen Ausübung benannter Grundrechte in ihrer subjektiv-abwehrrechtlichen Funktion sein. So wird Mobilität in Form des Autofahrens zum Kernbereich der durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützten Berufsfreiheit von Taxifahrerinnen. Wenn passionierte Fahrradfahrer auf die Gefahren des Straßenverkehrs aufmerksam machen wollen und sich dafür zum Fahrradfahren auf der Straße treffen, dann kann die kollektive Fortbewegung mit dem Rad sogar sowohl vom Versammlungsbegriff des Art. 8 Abs. 1 GG als auch als Meinungsäußerung von Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG umfasst sein. Diese speziellen Fälle, in denen „Mobilität“ in das Zentrum einer geschützten Freiheitsausübung rückt, kann man allerdings nicht zu einem Grundrechtsschutz der Mobilität verallgemeinern.
II. Als Teil objektiver Gewährleistungen
1. Mobilität im Vorfeld der Grundrechtsausübung
Allerdings ist „mobil sein“ eine entscheidende, vorgelagerte Voraussetzung dafür, viele der Freiheiten, die von den Art. 1-19 GG geschützt sind, wahrnehmen zu können. So kann man seinen Aufenthaltsort nur wählen und ändern, wenn man die Möglichkeit hat, sich entsprechend zu ihm hinzubewegen (vgl. Art. 11 Abs. 1 GG). Die oben erwähnten Fahrradfahrer müssen den Ort der Versammlung erst einmal erreichen, die Taxifahrerinnen ebenso die Taxizentrale.
Möglicherweise können bestimmte Güter oder Handlungsweisen, die nicht explizit im Grundrecht genannt sind, von dessen Schutzbereich als Ausübungsvoraussetzung umfasst sein. Dass ein so weites Verständnis des Schutzbereiches mit den grundrechtlichen Garantien vereinbar ist, ist jedenfalls nicht mit dem Argument zu widerlegen, dass eine Voraussetzung nicht explizit im Wortlaut genannt ist. Denn juristische Begriffe haben eine dienende Funktion, sind formbar und inhaltlich anpassbar.1 Zu untersuchen ist deshalb vielmehr, ob, und wenn ja, wie weit der Schutzbereich vom geschützten Kern auf vorgelagerte Handlungsweisen ausgeweitet werden kann. Der Antwort kann man sich nähern, wenn man einen Blick auf die Grundrechtsfunktionen wirft.
a) Abwehrrechtlicher Schutz?
Grundrechte sind in erster Linie subjektive Abwehrrechte, die die Freiheitssphären des Einzelnen vor staatlichen Eingriffen schützen sollen.2 Es wird vorausgesetzt, dass allen die bürgerliche Freiheit zunächst zur Verfügung steht und jedermann sie effektiv wahrnehmen kann. Unter dieser Prämisse lässt sich der Wortlaut der meisten Grundrechtsverbürgungen in den Art. 1-19 GG so verstehen, dass, wer im Besitz des jeweiligen Schutzobjekts ist, mit diesem zunächst umgehen kann, wie er oder sie will. Da die Möglichkeit der Inanspruchnahme aber gerade vorausgesetzt wird, ist diese vom grundrechtlichen Tatbestand nicht umfasst.3 So spricht zum Beispiel Art. 8 Abs. 1 GG von der Freiheit sich zu versammeln und Abs. 2 davon, wann dieses Recht eingeschränkt werden kann. Er verlangt aber nicht, dass jedem Bürger auch garantiert wird, sich tatsächlich versammeln zu können – es sei denn, Hindernis ist gerade ein staatlicher Eingriff. Allerdings hält die Annahme gleicher Ausgangsbedingungen in einer sich ständig wandelnden Gesellschaft mit unterschiedlichen sozialen Schichten,
* Die Autorin ist Studentin an der Bucerius Law School, Hamburg.
1 Kloepfer, Grundrechte als Entstehenssicherung und Bestandsschutz, S. 17.
2 BVerfGE 7, 198, 205; v. Münch/Kunig, in: v. Münch/Kunig (Hrsg.), GG Kommentar, Band I6, 2012, 6 Vorb. Art. 1-19 Rn. 15; Müller-Franken, in: Hofmann/Henneke (Hrsg.), GG Kommentar14, 2017, Vorb. Art. 1 Rn. 17.
3 Kloepfer (Fn. 1), S. 16.
Verdienstmöglichkeiten und Bildungsgraden der Realität nicht stand. Damit Grundrechte weiterhin effektiv wirken können, muss hierfür ein Ausgleich geschaffen werden.
b) Objektive Gewährleistungen
Das Bundesverfassungsgericht hat schon früh den Freiheitsgarantien weitere Funktionen, die über die bloße Abwehr einschränkenden staatlichen Handelns hinausgehen, zuerkannt: Grundrechte sind auch objektive Gewährleistungen.4 Aufgabe des Staates ist es also nicht nur, in Ausnahmefällen regelnd einzugreifen, sondern auch, sich aktiv schützend vor seine Bürger zu stellen und ihnen die Grundrechtswahrnehmung zu ermöglichen.5 Objektive Schutzpflichten gebieten dem Staat außerdem, den Gewährleistungsgegenstand vor Verletzungen und Gefährdungen durch Dritte zu bewahren. Bei der Erfüllung dieser Schutzpflichten kommt dem Gesetzgeber ein weiter Einschätzung- und Gestaltungsspielraum zu.6 Er ist aber insoweit beschränkt, als er ein bestimmtes Schutzniveau nicht unterschreiten darf (Untermaßverbot).7 Es bedarf eines wirksamen Schutzes, der angemessen und ausreichend ist und auf sorgfältigen Tatsachenermittlungen sowie vertretbaren Einschätzungen beruht.8
Ein solcher Schutz könnte in der Sicherung der tatsächlichen Grundrechtausübung bestehen, welche nicht nur durch Abwehr, sondern vor allem dadurch erreicht wird, dass der Staat durch Leistungen gleiche Ausgangsbedingungen (aktiv) schafft (sog. Entstehenssicherung).9 Grundrechtsvoraussetzungen sind diejenigen Umstände, die vorliegen müssen, damit ein grundrechtlicher Tatbestand – welcher dann die Möglichkeit der Grundrechtsausübung auslöst – tatsächlich erfüllt werden kann.10 Der grundrechtliche Schutz einer bestehenden Position ergibt nur Sinn, wenn diese zuvor auch erworben werden konnte, etwa die Eigentumsposition in Art. 14 Abs. 1 GG. Umgekehrt ergeben Grundrechte, die den Erwerb einer bestimmten Position gewähren (z.B. die Vereinigungsfreiheit, Art. 9 Abs. 1 GG), nur Sinn, wenn sie anschließend auch den Bestand dieser schützen.11 Um aber den Schutzbereich und die staatlichen Gewährleistungspflichten nicht uferlos auszuweiten, bedarf es einer Eingrenzung, wann bestimmte Bedingungen entstehenssichernd sind. Die Weite des Schutzbereichs ist für jedes Grundrecht unterschiedlich. Damit die Kategorie der Grundrechtsvoraussetzungen ihren Zweck erfüllt, müssen in jedem Fall diejenigen Bedingungen, die unerlässlich für die Erfüllung des grundrechtlichen Tatbestands sind, durch Schutz vor Einschränkungen (abwehrrechtlich) gesichert bzw. durch Leistungen ihre Schaffung gewährleistet werden.12 Insoweit kann auch Mobilität in einem Mindestmaß vom Schutzbereich einzelner Grundrechte umfasst sein.
2. Das Existenzminimum – objektive Gewährleistung und darüber hinaus?
Vom Schutz der Menschenwürde durch Art. 1 Abs. 1 GG ist i.V.m. Art. 20 Abs. 1 GG auch umfasst, dass jedem Menschen ein gesichertes Existenzminimum zusteht.13 Die Garantie des Existenzminimums hat das BVerfG ausnahmsweise zum Inhalt eines originären Leistungsanspruchs deklariert.14 Er bergründet aus staatlicher Sicht zugleich eine objektive Schutzpflicht und den Auftrag an den Gesetzgeber, den Gewährleistungen aus Art. 1 Abs. 1 i.V.m. Art. 20 Abs. 1 GG bei der Rechtsetzung gerecht zu werden.15 Ob von diesem Schutz auch Mobilität umfasst ist und in welchem Ausmaß, hängt davon ab, ob diese in dem hier definierten Sinne Teil des Existenzminimums ist.
Grundsätzlich bestimmt der Gesetzgeber in seiner grundrechtsausfüllenden Kompetenz, welche Anforderungen an das garantierte Existenzminimum zu stellen sind.16 Das BVerfG hat aber die Mindestanforderungen insofern konkretisiert, als es physische und soziale Güter, die umfasst sein sollen, benennt:
„Er [der Leistungsanspruch] gewährleistet das gesamte Existenzminimum durch eine einheitliche grundrechtliche Garantie, die sowohl die physische Existenz des Menschen, also Nahrung, Kleidung, Hausrat, Unterkunft, Heizung, Hygiene und Gesundheit (…), als auch die Sicherung der Möglichkeit zur Pflege zwischenmenschlicher Beziehungen und zu einem Mindestmaß an Teilhabe am gesellschaftlichen, kulturellen und politischen Leben umfasst, denn der Mensch als Person existiert notwendig in sozialen Bezügen (…)“.17
Mobilität muss also Bestandteil der Grundbedürfnisse eines Menschen in unserer heutigen Gesellschaft sein. Mobilität, also „Beweglichkeit“ im Sinne von (selbständiger) Fortbewegungsmöglichkeit ist schon notwendiger Bestandteil der physischen Existenz des Menschen: Unsere Evolution und gesellschaftliche Entwicklung sind ohne die körperliche Fähigkeit Orte zu wechseln nicht vorstellbar. Außerdem ist Mobilität wegen immer weiteren Wegen durch anwachsende Ballungszentren und Landflucht unumgänglicher und notwendiger Bestandteil menschlicher Interaktion und Kommunikation, und so auch Teil unserer sozialen Grundbedürfnisse.
Hierin könnte auch eine Antwort auf die weiterführende Frage liegen, was das Existenzminimum der Mobilität ist, welches Mindestmaß an Beweglichkeit also staatlich gewährleistet sein muss. Wenn Mobilität Voraussetzung für die Erfüllung anderer Grundbedürfnisse ist, muss der Staat die Möglichkeiten der Ortsveränderung so ausgestalten, dass jeder diese befriedigen kann. Teilweise finden sich hier Überschneidungen mit den grundrechtlichen Entstehensvoraussetzungen. Sie bieten der Gesetzgebung Orientierung in dem Versuch, den geschuldeten „Erfolg“ der Existenzsiche
4 Vgl. BVerfGE 7, 198, 205; BVerfGE 35, 79, 114; 39, 1, 41-51.
5 BVerfGE 39, 1, 42.
6 BVerfGE 115, 118, 159 f.
7 BVerfGE 88, 203, 254 f.; Schulze-Fielitz, in: Dreier (Hrsg.), GG Kommentar, Band II³, 2015, Art. 20 Rn. 198.
8 BVerfGE 88, 203, 254.
9 Kloepfer (Fn. 1), S. 21.
10 Kloepfer (Fn. 1), S. 16.
11 Vlg. Kloepfer (Fn. 1), S. 30 f.
12 Röthel, Grundrechte in der mobilen Gesellschaft, 1997, S. 191; Röthel, NZV 1999, 63, 66.
13 BVerfGE 125, 175; 35, 302, 236; 45, 376, 387; 100, 271, 284.
14 BVerfGE, 40, 121, 133; 125, 175, 222 f.
15 BVerfGE 125, 175, 222.
16 Antoni, in: Hömig/Wolff (Hrsg.), GG Kommentar12, 2018, Art. 20 Rn. 13; Sommermann, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG Kommentar7, 2018, Art. 20 Rn. 120.
17 BVerfGE 125, 175, 223.
rung zu konturieren.
Die individuelle Mobilität ist damit Bestandteil des Mindestmaßes an Grundversorgung, das die Würde des Menschen und das Sozialstaatsprinzip gebieten. Insoweit hat der Staat Mobilität nicht nur aufgrund seiner staatlichen Schutzplichten zu achten, sondern jedermann hat ihm gegenüber einen originären Leistungsanspruch auf diese aus Art. 1 Abs. 2 i.V.m. Art. 20 Abs. 2 GG.
3. Mobilität und derivative Teilhaberechte
Aus dem Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG ergibt sich für jedermann ein Anspruch auf gleiche Teilhabe an staatlichen Leistungen.18 In Wechselwirkung wird die staatliche Beeinflussung (und Beschränkung) durch Versorgungshandlungen dadurch legitimiert, dass er existenzielle Güter „gleich“ im Sinne von „egalitär“ verteilt.19 Wenn solche Leistungen von staatlicher Seite im Bereich der Mobilität erbracht werden, um der Gewährleistungspflicht nachzukommen, besteht auch ein Anspruch auf gleiche Teilhabe, also etwa Mitbenutzung des Straßennetzes als Teil des Gemeingebrauchs.20
C. Mobilität als eigenständiges Grundrecht
Wie schon oben dargestellt, spielt Mobilität in vielen Lebensbereichen eine elementare Rolle. Könnte man deshalb so weit gehen, ein eigenständiges Grundrecht auf Mobilität anzuerkennen? Ein Grundrecht, das die bereits bestehenden Bewegungsmöglichkeiten des Einzelnen vor Beschränkungen schützt, also etwa die Nutzung des eigenen Autos und die bestehende Verkehrsinfrastruktur, und zugleich objektiv-rechtlich ein Mindestmaß an Mobilität gewährleistet? Eine gefestigte Dogmatik zu möglichen eigenständigen Grundrechten, die nicht im Grundrechtekatalog genannt sind, gibt es nicht. Das BVerfG hat aber in einigen wenigen Fällen neue „Grundrechte“ benannt.
I. Unbenannte Freiheit des Art. 2 Abs. 1 GG
Die Allgemeine Handlungsfreiheit verankert die Grundannahme unserer Verfassung, dass jeder Mensch zunächst bis zur Freiheit des anderen frei ist, im Grundrechtekatalog.21 Weil es anerkannt ist, dass diese allgemein und subsidiär jegliche Form menschlichen Handels schützt,22 ist auch die Wahrnehmung von Mobilität in jeglicher Form vom Schutzbereich des Art. 2 Abs. 1 GG als dessen Konkretisierung umfasst.23 Das BVerfG hat aus dieser allgemeinen Freiheitsgarantie schon mehrfach bestimmte Bereiche herausgelöst und zu spezielleren Gewährleistungen konkretisiert. So hat es das „Allgemeine Persönlichkeitsrecht“24 (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG), aus dem sich weiterhin das „Recht auf informationelle Selbstbestimmung“25 herausgebildet hat, aber auch die „Vertragsfreiheit“26 , „Ausreisefreiheit“27 und das „Taubenfüttern im Park“28 zu Teilbereichen des Art. 2 Abs. 1 GG ernannt. Es stellt sich die Frage, inwiefern diese Gewährleistungen eigenständige Grundrechte darstellen und welche Begründungsstruktur sich dabei finden lässt.29
Als eigenständiges, „unbenanntes Grundrecht“ hat das BVerfG bisher nur das Allgemeine Persönlichkeitsrecht ausdrücklich bezeichnet.30 Dieses stellt das „passive“ Gegenstück zur „aktiven“ allgemeinen Handlungsfreiheit dar und wird aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG hergeleitet.31
Bei den oben genannten weiteren Konturierungen des Art. 2 Abs. 1 GG durch das BVerfG lassen sich jedenfalls Abstufungen dahingehend erkennen, inwiefern sie konkrete Grundrechtsausübungen im Einzelfall oder allgemein gehaltene Teilfreiheiten mit ausfüllungsbedürftigem Gewährleistungsbereich darstellen: Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung wird zwar aus dem Allgemeinen Persönlichkeitsrecht hergeleitet;32 was „informationelle Selbstbestimmung“ konkret schützt, muss aber genauer bestimmt werden. Dieser besondere Bereich des Allgemeinen Persönlichkeitsrechts, welcher sowohl eine abwehrrechtliche als auch eine objektiv-rechtliche Gewährleistung umfasst, nimmt eine Sonderstellung zwischen eigenständigem Grundrecht und lediglich konkreter Freiheitsausübung ein.33 Tauben im Park zu füttern hingegen ist eine konkrete Handlung und damit lediglich individuelle Grundrechtsausübung. In seiner Unbestimmtheit entspricht ein „Recht auf Mobilität“ am ehesten dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung, sodass dessen Begründungsstruktur näher zu beleuchten ist.
Wenn man die benannten Freiheitsrechte als Reaktionen des Verfassungsgebers auf besondere Freiheitsgefährdungen ansieht, kann man die Benennung unbenannter Freiheitsrechte als Reaktion der Verfassungsrechtsprechung auf gesellschaftliche Entwicklungen und neu aufkommende besondere Freiheitsgefährdungen sehen.34 Insoweit wurde auch das Recht auf informationelle Selbstbestimmung
18 Müller-Franken, in: Hofmann/Henneke (Fn. 2), Vorb. Art. 1 Rn. 18; v. Münch/Kunig, in: v. Münch/Kunig (Fn. 2), Vorb. Art. 1-19 Rn. 21 f.; Dreier, in: Dreier (Hrsg.), GG Kommentar, Band I3, 2013, Vorb. Rn. 93.
19 Ronellenfitsch, DAR 1992, 321; Heinze, in: Heinze/Fehling/Fiedler, Personenbeförderungsgesetz, Kommentar2, 2014, Vorb. Rn. 28.
20 Rebler, SVR 2017, 246, 249; Brenner, DAR 2001, 559, 560; Koch, ZfV 1994, 549, 552.
21 BVerfGE 6, 32, 36-39; Dreier, in: Dreier (Fn. 18), Art. 2 Abs. 1 Rn. 28; Hofmann, in: Hofmann/Henneke, GG Kommentar14, 2017, Art. 2 Rn. 2; Lang, in: Epping/Hillgruber (Hrsg.), Beck’scher Online-Kommentar GG38 (BeckOK GG), Art. 2 Rn. 1.
22 BVerfGE 6, 32, 36 f.; Merten, in: Merten/Papier (Hrsg.), Handbuch der Grundrechte, Band III1, 2009, § 56 Rn. 2.
23 Brenner, DAR 2001, 559; Jahn, NZV 1994, 5, 6.
24 BVerfGE 54, 148, 153 f.
25 BVerfGE 65, 1, 41-44; 80, 367; 34, 238, 246 f.;
26 BVerfGE 8, 274 328.
27 BVerfGE 6, 32, 41 f.
28 BVerfGE 54, 143, 144.
29 S. hierzu ausführlich Röthel, (Fn. 12), S. 199-210.
30 BVerfGE 54, 148, 153.
31 BVerfGE 6, 32, 36 f.; 95, 267, 303; Röthel, (Fn. 12)¸ S. 203; Kunig, in: v. Münch/Kunig (Hrsg.), GG Kommentar, Band I6, 2012, Art. 2 Rn. 30.
32 BVerfGE 115, 166, 187; 120, 351, 360; 133, 277 Rn. 105; Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG Kommentar15, 2018, Art. 2 Rn. 37; Dreier, in: Dreier (Fn. 18), Art. 2 Abs. 1 Rn. 79.
33 Vgl. hierzu BVerfGE 120, 351, 360; 133, 277 Rn. 105; Jarass, in: Jarass/Pieroth (Fn. 32), Art. 2 Rn. 37.
34 BVerfGE 54, 148, 153; Alexy, Theorie der Grundrechte (Nachdruck), 2006, S. 335.
im Zuge technischer Entwicklungen und dem Bedürfnis nach Datenschutz vom BVerfG aus dem Allgemeinen Persönlichkeitsrecht entwickelt.35 Wie das Allgemeine Persönlichkeitsrecht und das Recht auf informationelle Selbstbestimmung schon zeigen, bedarf es zusätzlich eines besonderen Rückbezugs auf eine bereits garantierte Freiheit und die Menschenwürde (Art. 1 Abs. 1 GG).
Allerdings ist dabei eines zu beachten: Schon der vorsichtige Umgang des BVerfG mit unbenannten Freiheiten zeigt, dass die Neuschaffung von Grundrechten ohne expliziten Willen des Verfassungsgebers sehr restriktiv zu handhaben ist. Sie birgt nämlich die Gefahr, dass eine Vielzahl unbenannter Grundrechte entsteht, welche vielleicht gesellschaftlich anerkannte und notwendige Werte schützen, aber sowohl die verfassungskonstituierende Macht des Gesetzgebers unterwandern als auch den gesetzgeberischen, demokratisch legitimierten Gestaltungsspielraum für einfache Gesetze erheblich einschränken würden.36 Der Gefahr eines inflationären „Marktes“ neuer, unbenannter Grundrechte ist deshalb durch die sehr strenge Prüfung der Voraussetzungen zu begegnen.
Fragwürdig ist unter dieser Prämisse vor allem, ob eine besondere (neuartige) Gefahrenlage für unsere Mobilität besteht. Anders als beim Recht auf informationelle Selbstbestimmung gibt es keinen technischen Fortschritt, vor deren Risiken nicht schon andere grundrechtliche Gewährleistungen hinreichenden schützen. Durch den Umzug vieler Menschen vom Land in die Stadt besteht die Gefahr, dass Menschen auf dem Land – und das betrifft vor allem ältere Generationen – von Grundversorgungsmöglichkeiten, zum Beispiel einem Arzt, und dem sozialen Leben abgeschnitten werden. Doch was die Sicherung und Schaffung von Mobilität betrifft, wird diese über Art. 1 Abs. 1 i.V.m. Art. 20 Abs. 1 GG in ihren Mindestanforderungen für Hilfsbedürftige garantiert, sogar als subjektiver Leistungsanspruch. Wenn gesellschaftliche Entwicklungen neue Standards der Mobilität erfordern, dann verändert sich damit nur die Anforderung daran, was der Staat in Erfüllung seiner Gewährleistungsverantwortung zu leisten hat. Die „Mobilitätsfreiheit“ ist deshalb kein spezielles, unbenanntes Grundrecht, sondern vielmehr eine weitere Konkretisierung der Allgemeinen Handlungsfreiheit des Art. 2 Abs. 1 GG.
II. Zwischenbilanz
Aus alldem ergibt sich, dass kein einheitliches, eigenständiges Grundrecht auf Mobilität, weder benannt noch unbenannt, im Grundgesetz existiert. Wie oben herausgearbeitet, ist aber der Schutz von Mobilität an vielen Stellen des Grundrechtekatalogs sowohl subjektiv- als auch objektiv-rechtlich gewährleistet. Daraus ergeben sich für die Gesetzgebung zum einen unterschiedliche Rahmenbedingungen für die inhaltliche Ausgestaltung von Mobilität, zum anderen aber auch – je nach betroffenem Grundrecht – unterschiedliche Schrankenbestimmungen bei gesetzlichen Eingriffen.
D. Darüber hinaus: Grundrecht auf Automobilität?
Die politische Richtung der Verkehrswende weist auf weniger motorisierten Individualverkehr und mehr Personennahverkehr in den Städten. Das eigene Auto ist für viele Bürgerinnen und Bürger insbesondere außerhalb von Großstädten mit gut ausgebautem öffentlichen Verkehrsnetz aber das meist genutzte Mittel, um von einem Ort zum anderen zu gelangen. Im Zuge möglicher Fahrverbote in Innenstädten oder Geschwindigkeitsreduzierungen auf der Autobahn stellt sich die Frage, ob solchen Maßnahmen nicht nur Mobilität als grundrechtliche Gewährleistung entgegenstehen könnte, sondern sogar ein spezielles Grundrecht auf Automobilität.
I. Eigenständiges unbenanntes Grundrecht
Auch ein Grundrecht auf Automobilität lässt sich nicht als benanntes Grundrecht im Grundrechtekatalog finden. Möglicherweise finden sich aber verfassungsrechtlich fundierte Gründe, ein eigenständiges unbenanntes Grundrecht der Automobilität mit Blick auf Art. 2 Abs. 1 GG anzunehmen.
Die Möglichkeit, sich in einem Kraftfahrzeug fortzubewegen, ist in jedem Fall eine Handlungsmöglichkeit, die den Schutz der Allgemeinen Handlungsfreiheit gem. Art. 2 Abs. 1 GG genießt.37 Versucht man zu begründen, dass Autofahren mehr als bloße Wahrnehmung der Handlungsfreiheit im Einzelfall ist, kann zur Orientierung am ehesten auf das Recht auf informationelle Selbstbestimmung zurückgegriffen werden:
Für den besonderen grundrechtlichen (Menschenwürde-)Schutz gerade von Automobilität sprechen vor allem die Flexibilität und Unabhängigkeit, die mit dem Nutzen eines (eigenen) PKW einhergehen und gesellschaftlich als so wertvoll erachtet werden. Würde Automobilität reduziert, könnte ihr heutiges Niveau sinken. Doch aus der Erkenntnis, dass es sich hierbei um erstrebens- und schützenswerte Eigenschaften in einer Gesellschaft handelt, ergibt sich nur, dass sie von der vom Staat zu sichernden Mobilität umfasst sind und dass ihnen in gesetzlichen Regelungen besondere Beachtung geschenkt werden muss. Sie sind für sich genommen potentiell Teilbereiche der Menschenwürde und der freien Entfaltung der Persönlichkeit. Deshalb ist Automobilität zurzeit noch besonders für die Würde derjenigen essentiell, die schon in ihren Mobilitätsmöglichkeiten eingeschränkt sind, etwa gehbehinderte oder sonst körperlich eingeschränkte Personen.38 Menschenwürde und Mobilitätsgewährleistungen allgemein schützen diese aber bereits hinreichend, weil Gesetzgebung und Exekutive gem. Art. 1 Abs. 3 GG an die Grundrechte gebunden sind. Auch wenn sie per Gesetz die Verkehrsmittelnutzung ändern, müssen sie das grundrechtlich erforderliche Schutzniveau aufrechterhalten. So können im Falle von Einschränkungen des motorisierten Individualverkehrs Unterschiede gemacht werden zwischen ländlichen Regionen und der Stadt, gewerblichen und privaten Zwecken der Automobilnutzung sowie für bestimmte Personengruppen Ausnahmen und
35 BVerfGE 65, 1, 41-44; Kunig, in: v. Münch/Kunig (Fn. 31), Art. 2 Rn. 30; Kunig, Jura 1993, 595 f.
36 In diese Richtung argumentiert Sendler, NJW 1995, 1468 f.
37 Vgl. BVerfGE 17, 307, 313; BVerwGE 4, 181, 185; Jahn, NZV 1994, 5, 6; Brenner, DAR 2001, 559; Brenner, NZV 2009, 374, 376.
38 Ronellenfitsch, DAR 1994, 7, 10.
Sonderregelungen geschaffen werden.
Unabhängig von der Frage nach einer neuartigen Gefahrenlage für das Schutzgut der Automobilität ist eine besondere grundrechtliche Stellung entsprechend dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung schon deshalb nicht begründbar, weil sich keine Argumente für einen besonderen Schutz durch die Menschenwürde gem. Art. 1 Abs. 1 GG gerade für Automobilität finden lassen. Auch Automobilität ist kein eigenständiges, unbenanntes Grundrecht.
II. Punktueller Schutz durch benannte Grundrechte
Zwar können Grundrechtsvoraussetzungen im Vorfeld der Grundrechtsausübung vom Schutzbereich des jeweiligen Grundrechts umfasst sein, wenn sie unerlässlich für dessen Verwirklichung sind (s.o. B.II.1.); es ist aber zweifelhaft, ob hierbei nicht nur Mobilität, also die Fortbewegungsmöglichkeit an sich, geschützt ist, sondern Platz bleibt für die Automobilität im Besonderen. Es ist nicht ersichtlich, warum ausgerechnet das Auto für die Ausübung eines bestimmten Grundrechts als Verkehrsmittel notwendig sein sollte. Dies ist vielmehr eine Frage von Verkehrsausgestaltung, grundrechtlichen Mindestanforderungen und Übermaßverbot.39 Solange also nur Mobilität im Allgemeinen erforderlich ist, kann Automobilität nicht im Speziellen geschützt sein.
Allerdings kann auch das Fahren mit dem Auto Ausübung bestehender Grundrechte sein. Gerade durch das Autofahren werden viele Dienstleistungen wie Warentransporte oder Taxifahrten erbracht, sodass hier Autofahren zur zentralen Tätigkeit der Berufsausübung wird. Wichtig ist Automobilität etwa auch, um die Nutzung von Eigentum zu ermöglichen (Art. 14 Abs. 1 GG).40 Im Bereich der Eigentumsgarantie ist auch noch das Anliegerrecht hervorzuheben, welches in seinem unantastbaren Kernbereich auch die angemessene Erreichbarkeit des Grundeigentums schützt.41 Natürlich kann das Autofahren auch konkrete „Entfaltung der Persönlichkeit“ sein gem. Art. 2 Abs. 1 GG.
Hier ist also gerade das Auto als Verkehrsmittel vom Schutzbereich der Freiheitsgarantien umfasst. Ähnlich der Mobilität an sich genießt es dann aber nur punktuell in Einzelfällen diesen Schutz.
III. Zwischenbilanz
Auch ein eigenständiges Grundrecht auf Automobilität gibt es nicht. Automobilität ist aber ein Teilbereich möglicher Mobilitätsgewährleistungen und wird außerdem punktuell als individuelle Freiheitsausübung geschützt.
E. Zusammenfassende Konturierung und Reichweite des grundrechtlichen Mobilitätsschutzes: Möglichkeiten und Grenzen der Verkehrswende
Nach dem allgemeinen Gesetzesvorbehalt bedürfen grundrechtswesentliche staatliche Maßnahmen eines Parlamentsgesetzes.42 Insoweit hat demnach auch die „Verkehrswende“ auf Ebene der Gesetzgebung zu erfolgen. In der inhaltlichen Ausgestaltung von Grundrechten kommt der Legislative allerdings grundsätzlich ein weiter Einschätzungs- und Gestaltungsspielraum zu. Gebunden ist sie hierbei weiterhin an die Verfassung. Schon auf Ebene der Rechtsetzung sind betroffene grundrechtswesentliche Interessen zu beachten und, wenn sie konkurrieren oder divergieren, in einen möglichst schonenden Ausgleich zu bringen.43 Im Fall der Mobilität hängen die grundrechtlichen Anforderungen an gesetzliche Maßnahmen der Verkehrswende demnach davon ab, innerhalb welcher grundrechtlichen Funktion oder Gewährleistung sie jeweils betroffen ist.
In die Änderung der Verkehrsstruktur in den Städten spielen verfassungsrechtlich vor allem Belange der Umwelt (Art. 20a GG), die allgemeine Lebensqualität in Städten, städteplanerische Interessen und Anliegerrechte (Art. 14 Abs. 1 S.1 GG) hinein.44 Weil Autoabgase der Luftqualität, Natur und Gesundheit schaden, plädieren politische Ansätze oft dafür, den motorisierten Individualverkehr zu reduzieren, während der Öffentliche Personennahverkehr und andere alternative Verkehrsmittel gestärkt werden sollen.45 Die effektivsten Maßnahmen einer solchen Verkehrswende sind Fahrverbote für den Automobilverkehr. Für solche lässt sich ins Feld führen, dass dem Staat eine Schutzpflicht von Leben und Gesundheit der Bürgerinnen und Bürger obliegt.46 Diese Schutzpflicht wird nicht nur relevant, wenn die Bewohner und Bewohnerinnen von Großstädten zu vielen Schadstoffimmissionen ausgesetzt sind, sondern insbesondere auch bei Unfällen mit Autos, denen jährlich tausende Menschen zum Opfer fallen.47
Wenn der Gesetzgeber Maßnahmen der „Verkehrswende“ plant, hat er zunächst den grundrechtlichen Schutz von Mobilität im Vorfeld der Grundrechtsausübung zu beachten. Die grundrechtlich garantierten Freiheiten dürfen nicht durch „zu wenig“ Regelung in ihrer Ausübung gefährdet werden48.
39 Zum Übermaßverbot als Teil des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes s. BVerfGE 50, 290, 341 f.; 52, 1, 30; 58, 137, 148; Müller-Franken, in: Hofmann/Henneke (Fn. 2), Vorb. Art. 1 Rn. 53.
40 BVerfGE 88, 366 (377); Wieland, in: Dreier (Hrsg.), GG Kommentar, Band I3, 2013, Art.14 Rn. 55; Jarass, in: Jarass/Pieroth (Fn. 32), Art. 14 Rn. 16.
41 BVerwGE 94, 136, 142; 30, 235, 238 f.; Röthel, NZV 1999, 63, 65; Brenner, DAR 2001, 559, 560.
42 BVerfG NVwZ 2011, 1063; BGH NJW 1981, 569; Heinze, in: Heinze/Fehling/Fiedler (Fn. 19), Vorb. Rn. 5.
43 BVerfGE 71, 66, 77; 73, 301, 315; Walter, in: Maunz/Dürig, GG Kommentar83. Ergänzungslieferung, 2017, Art. 93 Rn. 104.
44 Brenner, DAR 2001, 359, 561; Koch/Ziehm, ZUR 2005, 406 f.
45 S. etwa Sondergutachten des Sachverständigenrats für Umweltfragen zu Klimaschutz im Verkehrssektor 2017: https://www.umweltrat.de/SiteGlobals/Forms/Suche/DE/Publikationensuche/Publikationensuche_Formular.html?nn=9726460&cl2Categories_Themen=mobilitaet, Stand: 29.06.2018; einen Überblick bietet Koch/Ziehm, ZUR 2005, 406.
46 BVerfGE 39, 1, 41 f.; 49, 89; 141 f.; 56, 54, 73; Brenner, NZV 2009, 374, 376.
47 Im Jahr 2017 lag die Anzahl der Verkehrstoten bei knapp über 3000, s. Erhebung des Statistischen Bundesamts: https://de.statista.com/statistik/daten/studie/185/umfrage/todesfaelle-im-strassenverkehr/; Stand: 29.06.2018.
48 S.o. Fn. 7.
Das betrifft vor allem diejenigen Freiheiten, deren Wahrnehmung davon abhängt, dass der oder die Grundrechtsberechtigte in Kontakt mit anderen Menschen tritt, also etwa die Kommunikationsgrundrechte (z.B. Meinungsfreiheit, Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG) und die Berufsfreiheit, Art. 12 Abs. 1 GG. Durch die Fortbewegung mit dem Auto ist man flexibel, unabhängig und spontan. Diese Eigenschaften müssen vom ÖPNV, z.B. durch eine schnellere Taktung der Linien, durch ausgebaute Fahrradwege und moderne Verkehrskonzepte übernommen werden: Schon heute sind private Fahrräder sowie Car- und Fahrrad-Sharing-Konzepte teils effizientere, weil schnellere und günstigere, Optionen, um sich in einer Großstadt fortzubewegen. Als vorbildlich zu bezeichnen ist hier das „StadtRAD“ der Deutschen Bahn in der Freien und Hansestadt Hamburg.49 Wie oben ausgeführt, dient die Entstehenssicherung dazu, es jedermann zu ermöglichen, seine Grundrechte tatsächlich wahrzunehmen. Um also gleiche Ausgangsbedingungen zu schaffen, muss sich der Gesetzgeber an den Mobilitätsbedürfnissen derjenigen orientieren, die am ehesten auf ein Auto angewiesen wären: Wer physisch nicht in der Lage ist zu laufen oder Fahrrad zu fahren, muss durch ein ausgebautes, barrierefreies Bahn- und Busnetz oder aber Taxifahrten weiterhin den Arbeits- oder Versammlungsplatz oder das Kino erreichen können.
Ergänzend und in Teilen sich überschneidend stellt das Existenzminimum eine grundrechtlich fundierte Mindestanforderung an Gesetzgebung und die Leistungsverwaltung. Diese decken allerdings nur dasjenige Mindestmaß an Mobilität ab, das für ein menschenwürdiges Dasein notwendig ist.50 Vor allem für diejenigen, deren eigene Mobilität ohnehin schon eingeschränkt ist, müssen Möglichkeiten geschaffen werden, auch ohne eigenes Auto die Wohnung verlassen zu können.
Weil aber Automobilität zum Kernbereich der Grundrechtsausübung eines bestehenden Grundrechts werden kann,51 darf diese auch nicht zu sehr beschränkt werden (Übermaßverbot).52 So erfahren Privatpersonen in der Nutzung ihres Autos zunächst Schutz durch Art. 14 Abs. 1 GG.53 Verstärkt wird dieser Schutz noch, wenn passionierte AutofahrerInnen geltend machen, dass Autofahren – vergleichbar mit dem Taubenfüttern im Park – eine elementare Betätigung ihrer Persönlichkeitsentfaltung gem. Art. 2 Abs. 1 GG darstellt. Vorstellbar ist allerdings, dass dieser Mindestgarantie schon genüge getan wäre, wenn das individuelle Autofahren außerhalb von Städten auf Autobahnen und Landstraßen, sozusagen als „Freizeitaktivität“ (wie eben das Taubenfüttern oder „Reiten im Walde“54) noch möglich bliebe. Alternativ könnten auch nur bestimmte (Schnell-)Straßen in größeren Städten für den regulären motorisierten Individualverkehr – gegen ein Entgelt? – zugänglich sein.
Durch die Berufsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG werden unter anderem diejenigen geschützt, deren Tätigkeit besonders eng mit dem Autofahren verknüpft ist beziehungsweise darin besteht – etwa Warenlieferungs- und Taxiunternehmen sowie private Paketzusteller. Rein privatwirtschaftliche Erwägungen würden dafür sprechen, allein den privaten Individualverkehr mit dem PKW zu beschränken und den Wirtschaftsverkehr von Regelungen auszunehmen. Gerade beim Lieferverkehr könnte man sich jedoch auch die derzeitige Entwicklung von Arbeitsteilung und „In-Time-Lieferung“ zunutze machen und zum Beispiel die Straßen in Städten für LKW nur zu bestimmten Lieferzeiten befahrbar machen. Weitere Sonderregelungen wären auch für „Spontan-Dienstleistungen“ wie zum Beispiel Schlüsseldienste oder Hilfsdienste bei Rohrbrüchen denkbar.
Individualverkehr kann auch (überwiegenden) Gemeinwohlzwecken und der Erfüllung besonderer staatlicher Daseinsvorsorgepflichten dienen.55 So können Straßen nicht der Polizei, notärztlichen Diensten, der Feuerwehr oder der Post verwehrt bleiben.56 Deren Flexibilität und Schnelligkeit, die nicht anders als durch Autos gewährt werden kann, und die damit verbundenen Allgemeininteressen von Gesundheit, Sicherheit und Ordnung und Ähnlichem überwiegen hier die Interessen von Umweltschutz und hoher Lebensqualität.
F. Fazit
Es zeigt sich, dass dem Staat von verfassungsrechtlicher Seite her viele Möglichkeiten offenstehen eine „Verkehrswende“ zu bewirken. Hierbei schränken grundrechtliche Gewährleistungen von Mobilität den Gesetzgeber in seinen Handlungsoptionen durch Eingriffe in Grundrechte weniger ein, sondern sind für ihn vielmehr Ansporn und Wegweiser, innovative Konzepte für die Mobilität und unseren heutigen Straßenverkehr zu finden.
49 Zum Konzept und Angebot siehe: https://stadtrad.hamburg.de, Stand: 29.06.2018.
50 BVerfGE 125, 175, Rn. 135.
51 Vgl. BVerfGE 19, 348 f.
52 S.o. Fn. 39.
53 Bryde, in: v. Münch/Kunig (Hrsg.), GG Kommentar, Band I6, 2012, Art. 14 Rn. 12; Antoni, in: Hömig/Wolff (Fn. 16), Art. 14 Rn. 4.
54 BVerfGE 80, 137-164.
55 Zum Begriff der Daseinsvorsorge s. Forsthoff, Die Verwaltung als Leistungsträger, S. 36; Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts I, 10. Aufl. 1973, S. 370; vgl. Fehling, Die Verwaltung 34 (2001), 25.
56 Vgl. Brenner, DAR 2001, 359, 561.