Zur Reichweite eines ökologischen Wandels der Bahnregulierung
Regina Wigand*
A. Einleitung
„Mobilität ist das Lebenselixier des europäischen Binnenmarktes.“1 Dieses Statement der Europäischen Kommission steht im krassen Gegensatz zu dem Werbeslogan der Grünen „Verkehr ist Müll“2 . Einerseits können die der europäischen Zusammenarbeit zugrundeliegenden Grundfreiheiten nur durch einen umfassenden grenzüberschreitenden Personen- und Güterverkehr garantiert werden. Andererseits ist das stetig steigende Verkehrsaufkommen3 aus ökologischer Sicht mit Sorge zu betrachten, da Mobilität (fossile) Energie und Platz verbraucht und zu Schadstoff- und Lärmemissionen führt.4
In dem Spannungsfeld zwischen Mobilitätsgewährleistung und Umweltschutz bedarf es einer Bahnregulierung, die Mobilitätsbedürfnisse befriedigt und gleichzeitig Umweltbelangen weitestmöglich Rechnung trägt. Die vorliegende Arbeit untersucht den multifunktionalen Instrumentenkasten des Regulierungsrechts auf Steuerungsmöglichkeiten für einen verstärkten Umweltschutz im Personen- und Güterfernverkehr.
Ein erster Ansatz ist die Verkehrsverlagerung von der Straße auf die Schiene. Durch die Verschiebung des Modal Split wird die Umwelt durch die Bahn geschützt. Gleichzeitig muss die Umwelt aber auch vor der Bahn geschützt werden, indem der Schienenverkehr selbst umweltfreundlicher ausgestaltet wird. Handlungsbedarf besteht namentlich im Bereich des Lärmschutzes. Schließlich bestehen sogar Überlegungen, Verkehr als solchen zu vermeiden.
Als Ausgangspunkt ist der Umweltschutz in das Gefüge der Regulierungsziele einzuordnen (B). Darauf werden – vom Großen ins Kleine und vom Allgemeinen ins Spezielle – europäische und nationale Rechtsvorschriften untersucht.
Der Schwerpunkt der Arbeit liegt sodann auf einer Darstellung der verschiedenen Regulierungsinstrumente und ihrer Wechselwirkung (C): Wie können sie eingesetzt werden, um bestmöglichen Umweltschutz zu erreichen – kumulativ oder alternativ? Bedingen sie sich gegenseitig oder schränken sie sich gar ein?
B. Umweltschutz im Gefüge der Regulierungsziele
Die Regulierung der Eisenbahn verfolgt ein komplexes Bündel konkurrierender Ziele. Neben ordnungsrechtlichen Sicherheitsinteressen (§ 1 I 1 Allgemeines Eisenbahngesetz5 (AEG)), § 1 Nr. 5 Eisenbahnregulierungsgesetz6 (ERegG)) ist für die Bahn wie für alle Netzsektoren das klassische Regulierungsziel der staatlichen Gewährleistungsverantwortung (vgl. Art. 20 I GG) für Infrastruktur (Art. 87e III, IV GG) und ein ausreichendes Verkehrsangebot (§ 1 I 1 AEG) zu nennen.7 Die Schaffung und Förderung von Wettbewerb wird zwar regelmäßig als (Selbst-) Ziel aufgeführt (§ 3 Nr. 2 ERegG),8 ist hier aber bewusst als Mittel zur Erreichung der Regulierungsziele eingeordnet und daher erst an späterer Stelle zu behandeln.
Der für die Eisenbahn und das Energierecht sektorspezifische Umweltschutz wird demgegenüber explizit nur in den Nahverkehrsgesetzen der Länder (z.B. § 1 S. 2 ÖPNVG BW) erwähnt, nicht aber in den Zielbestimmungen der bundesdeutschen Regulierungsvorschriften. Gleichwohl kann er zahlreichen Stellen des AEG und des ERegG durch Auslegung mittelbar entnommen werden, insbesondere unter Rückgriff auf das europäische Primär- und das deutsche Verfassungsrecht.9
I. Europäisches Primärrecht
Für den Verkehrssektor, in dessen Titel der Umweltschutz mangels Relevanz bei Normentstehung10 gar keine Erwähnung findet (Art. 90 ff. AEUV), spielt die umweltrechtliche Querschnittsklausel11 aus Art. 11 AEUV eine wichtige Rolle. Die Vorschrift erweitert die Berücksichtigung der Umwelterfordernisse rechtsverbindlich12 („müssen“) auf alle potentiell umweltbeeinträchtigenden Maßnahmen. Damit trägt sie der Erkenntnis Rechnung, dass der Umweltschutz als bereichsübergreifende Materie gerade nicht isoliert als eigene Politik, sondern nur im Zusammenspiel mit anderen Rechtsbereichen verwirklicht werden kann.13
Folgerichtig muss auch das Verkehrsrecht und damit die Europäische Eisenbahnregulierung an den Erfordernissen des Umweltschutzes ausgerichtet werden. Gleiches geht aus
* Die Autorin ist Studentin der Bucerius Law School, Hamburg.
1 Europäische Kommission, Weißbuch zum Verkehr, Fahrplan zu einem einheitlichen europäischen Verkehrsraum – hin zu einem wettbewerbsorientierten und ressourcenschonenden Verkehrssystem, Luxemburg 2011, S. 4.
2 Zitat aus Steger, Vier grausame Wahrheiten, Zeit-Artikel abrufbar unter: http://www.zeit.de/1993/38/vier-grausame-wahrheit .
3 Hütter, in: Statistisches Bundesamt (Hrsg.), Verkehr auf einen Blick, 2013, S. 4, 11.
4 Richter, in: Umweltbundesamt (Hrsg.), Daten zum Verkehr, 1. Aufl., 2012, S. 1.
5 BGBl. I S. 2378, 2396; 1994 I S. 2439, letzte Änderung: BGBl. I S. 2808.
6 BGBl. I S. 2082.
7 Fehling, in: Hermes/Sellner (Hrsg.), Beck’scher AEG-Kommentar, 2. Aufl., 2014, Einf. C. Rn. 32 f.
8 Fehling, in: Hermes/Sellner (Fn. 7), Einf. C. Rn. 32, 34.
9 Fehling, in: Hermes/Sellner (Fn. 7), Einf. C. Rn. 35; Fehling, in: Lüdemann u.a. (Hrsg), Telekommunikation, Energie, Eisenbahn, 2008, 118 (125).
10 Fehling, in: von der Groeben/Schwarze/Hatje (Hrsg.), Europäisches Unionsrecht Bd. 2, 7. Aufl., 2015, AEUV Art. 90 Rn. 64.
11 Terminologie aus Epiney, NuR 1995, 497.
12 Epiney/Heuck/Schleiss, in: Dauses (Hrsg.), Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, 2016, L. Rn. 137 f.
13 Epiney, NuR 1995, 497.
Art. 90 AEUV hervor, der die gemeinsame Verkehrspolitik den „Ziele(n) der Verträge“ und damit dem Umweltschutz (Art. 3 III Uabs. 1 S. 2 EUV) unterstellt.
II. Deutsches Verfassungsrecht
In der deutschen Verfassung ist der Umweltschutz seit 1994 in Art. 20a GG als natürliche Lebensgrundlage des Menschen definiert und garantiert.14 Im eisenbahnspezifischen Art. 87e IV 1 GG schlägt er sich im „Wohl der Allgemeinheit“ nieder, zu dessen Konkretisierung auf den Umweltschutz Art. 20a GG herangezogen wird.15
III. Deutsches Eisenbahnregulierungsrecht
Vor diesem Hintergrund müssen auch § 1 AEG und § 3 ERegG europarechts- und verfassungskonform als umweltschützend ausgelegt werden. Anhaltspunkte dafür bieten insbesondere vereinzelte Vorschriften zur Verkehrsverlagerung auf die Schiene (z.B. §§ 1 I 1, V AEG, § 3 Nr. 1 ERegG).16 Neben diesem Ansatz des Schutzes durch die Bahn ist auch der Schutz vor Bahnlärm in § 35 II 2, 3 ERegG angelegt, indem Anreize für Lärmminderungen geschaffen werden.
IV. Verhältnis zu anderen Regulierungszielen
In allen untersuchten Vorschriften ist der Umweltschutz teils explizit, zumindest aber implizit verankert und bildet gleichsam eine große Klammer um die europäische und deutsche Bahnregulierung.17 Es stellt sich die Frage, in welchem Verhältnis der Umweltschutz zu anderen Regulierungszielen, insbesondere dem der Mobilitätsgewährleistung steht. Regulatorische Umweltschutzmaßnahmen sind in aller Regel mit einer Einschränkung der staatlichen Mobilitätsgewährleistung verbunden. Dabei kann diese sowohl als Grundlage für eine wirtschaftliche Prosperität im europäischen Binnenmarkt18 (1.) als auch in ihrer sozialstaatlichen Dimension der Daseinsvorsorge (2.) betroffen sein.
1. Umweltschutz und Binnenmarkt
Das Verhältnis von Umweltschutz zu den Grundfreiheiten als individualrechtliche Komponente des Binnenmarktes soll im Folgenden exemplarisch an der Warenverkehrsfreiheit (Art. 34 AEUV) erörtert werden.
Jede regulatorische Einschränkung des Güterverkehrs ist geeignet, den innergemeinschaftlichen Handel „unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potentiell zu behindern“ und stellt daher eine rechtfertigungsbedürftige Beeinträchtigung des Schutzbereichs der Warenverkehrsfreiheit i. S. d. Dassonville-Formel dar.19
Für die Warenverkehrsfreiheit statuiert zunächst Art. 36 S. 1 AEUV ausdrückliche Schranken, von denen für den Umweltschutz allein der Schutz der Gesundheit des Menschen in Betracht kommt. Wegen des Ausnahmecharakters der Norm sind diese geschriebenen Rechtfertigungsgründe allerdings abschließend und restriktiv auf staatliche Interessen von fundamentaler Bedeutung zu begrenzen,20 sodass nur erhebliche, gesundheitsschädliche Lärmbelastungen durch Art. 36 S. 1 AEUV direkt gerechtfertigt werden können. Seit der Cassis-de-Dijon-Rechtsprechung21 wird der Rechtfertigungskatalog des Art. 36 AEUV um zwingende Erfordernisse des Allgemeininteresses ergänzt, zu denen auch der Umweltschutz zählt.22
Im Rahmen der gebotenen Interessenabwägung23 stellt sich sodann die Frage nach dem abstrakten Rang der beiden Rechtsgüter Binnenmarkt und Umweltschutz. Mitunter wird der Binnenmarkt als „oberstes Ziel der Verträge“ angesehen, dem gegenüber anderen Belangen prinzipiell Vorrang einzuräumen sei (vgl. Art. 3 I 1 EUV und Art. 26 I, II AEUV). Dem Verkehr komme dagegen die dienende Funktion zu, infrastrukturell eine möglichst lückenlose Garantie der Grundfreiheiten sicherzustellen.24
Diese Auffassung lässt sich historisch durch ein wirtschaftspolitisches Vorverständnis der Union erklären, entwickelte sie sich doch aus einer reinen Wirtschaftsunion. Aktuell befindet sich die europäische Union hingegen in einem Wandel von der Wirtschaftsunion zu einem immer diverseren Themenfeld,25 das eine möglichst weitgehende Verwirklichung aller Ziele erfordert.26 Dabei kommt dem Binnenmarkt zwar ein bedeutendes Gewicht, nicht aber ein absoluter Vorrang zu.27 Denn auch ein bestmöglicher Umweltschutz (Art. 11 AEUV) unterfällt dem Grundsatz des effet utile.28
2. Umweltschutz und Daseinsvorsorge
Nichts anderes ergibt sich auf verfassungsrechtlicher Ebene für den Konflikt zwischen Umweltschutz (Art. 20a GG) und der Daseinsvorsorgeverpflichtung des Staates (Art. 87e IV 1 GG).29 Im Gegensatz zur unionsrechtlichen Ebene erfolgt der
14 Scholz, in: Maunz/Dürig (Begr.), Grundgesetz: Kommentar, Bd. 2, 2016, Art. 20a Rn. 1, 39; Murswiek, NVwZ 1006, 222 (224).
15 Fehling, in: Fehling/Ruffert (Hrsg.), Regulierungsrecht, 2010, § 10 Rn. 16; Fehling, in: Lüdemann (Fn. 9), 118 (125); Murswiek, NVwZ 1996, 222 (223).
16 Fehling, in: Hermes/Sellner (Fn. 7), Einf. C. Einf., Rn. 35; Fehling (Fn. 15), §10 Rn. 16; Fehling, in: Lüdemann (Fn. 9), 118 (125).
17 Vgl. Epiney/Heuck/Schleiss, in: Dauses (Fn. 12), L. Rn. 137 f.
18 Fehling, in: von der Groeben/Schwarze/Hatje (Fn. 10), AEUV Art. 90 Rn. 58f.
19 EuGH, Rs. C-8/74 – Dassonville, Slg. 1974, I-837, Rn. 5; Klingreen, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, Das Verfassungsrecht der Europäischen Union mit Europäischer Grundrechtecharta, Kommentar, 5. Aufl., 2016, AEUV Art. 36 Rn. 37.
20 EuGH, Rs. C-113/80 – Kommission/Irland, Slg. 1981, I–1625, Rn. 7; Schroeder, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, 2. Aufl., 2012, AEUV Art. 36 Rn. 3.
21 EuGH, Rs. C-120/78 – Cassis de Dijon, Slg. 1979, I–649, Rn. 8; Schroeder, in: Streinz (Fn. 20), AEUV Art. 36 Rn. 3.
22 EuGH, Rs. C-302/86 – Kommission/Dänemark, Slg. 1988, I–4607, Rn. 7-11; Calliess, in: Calliess/Ruffert (Fn. 19), AEUV Art. 191 Rn. 17.
23 Rengeling/Heinz, JuS 1990, 613 (615 f.).
24 Vgl. Epiney/Heuck/Schleiss, in: Dauses (Fn. 12), L. Rn. 149; Ruffert, in: Calliess/Ruffert (Fn. 19), EUV, Art. 3 Rn. 22; Epiney, NuR 1995, 497 (498 f.).
25 Fehling, in: von der Groeben/Schwarze/Hatje (Fn. 10), AEUV Art. 90 Rn. 53.
26 Rengeling/Heinz, JuS 1990, 613 (615 f.).
27 Epiney/Heuck/Schleiss, in: Dauses (Fn. 12), L. Rn. 147.
28 Epiney, NuR 1995, 497 (501 f.).
29 9]Bei beiden Regulierungszielen handelt es sich um sog. Staatsziele, also Direktiven, die Gesetzgebung, Verwaltung und Rechtsprechung an gewisse Ziele binden, aber keine Mittel zu deren Erreichung vorschreiben, Murswiek, NVwZ 1996, 222 (223); Voßkuhle, NVwZ, 2013, 1 (1, 4); Möstl, in: Maunz/Dürig (Fn.14), Art. 87e Rn. 182.
Ausgleich beider Belange aber nicht erst auf Rechtfertigungs-, sondern bereits auf Tatbestandsebene. Dies ist dem Umstand geschuldet, dass das „Wohl der Allgemeinheit“ aus Art. 87e IV 1 GG sowohl das Regelbeispiel der Verkehrsbedürfnisse als auch über Art. 20a GG den Umweltschutz umfasst.
Solange die Minimalschwelle einer gewissen Grundversorgungspflicht des Staates aus dem Sozialstaatsprinzip (Art. 20 I GG)30 nicht unterschritten wird, steht die staatliche Gewährleistungspflicht mobilitätsbeschränkenden, aber die Umwelt schützenden Maßnahmen nicht grundsätzlich entgegen.
3. Zwischenergebnis
Umweltschutz und Mobilitätsgewährleistung sind europa- wie verfassungsrechtlich abstrakt gleichrangige Regulierungsziele und daher in einen angemessenen Ausgleich zu bringen (praktische Konkordanz). Wie diese Zielsetzung durch konkrete regulatorische Maßnahmen zu realisieren ist, ist Gegenstand des folgenden Gliederungspunktes.
C. Regulierungsinstrumente
Zur Verringerung von Umweltbelastungen kann Verkehr verlagert (I), verbessert (II) oder vermieden (III) werden.
I. Verkehrsverlagerung auf die Schiene
Ausgehend von der Annahme, dass die Bahn das umweltfreundlichste Verkehrsmittel ist,31 liegt es nahe, den Verkehr von der Straße auf die Schiene zu verlagern.
Eine Verpflichtung zur entfernungsabhängigen Transportmittelwahl32 griffe aber zu weit: Sie käme dem faktischen Verbot bestimmter Verkehrsträger für bestimmte Streckenlängen gleich und wäre nicht mehr mit den Grundfreiheiten und Freiheitsgrundrechten zu vereinbaren. In Betracht kommt aber eine mittelbare Einflussnahme auf die Verteilung des Verkehrsaufkommens auf die Verkehrsträger. Im intermodalen Wettbewerb zwischen Straße und Schiene besteht ein signifikantes Substitutionspotential,33 das durch eine geschickte Regulierung zugunsten der Bahn ausgenutzt werden kann. Zur Stärkung der Bahn im intermodalen Wettbewerb muss einerseits die Attraktivität der Bahn gesteigert, andererseits können andere Verkehrsmittel regulatorisch zurückgedrängt werden. Eine nicht zu unterschätzende Rolle spielt auch ein gut funktionierender kombinierter Verkehr.
1. Attraktivitätssteigerung der Bahn
Grundvoraussetzungen für eine hohe Attraktivität der Bahn im intermodalen Wettbewerb sind ein wirksamer intramodaler Wettbewerb und ein reibungsloser grenzüberschreitender Verkehr.
a) Intramodaler Wettbewerb
Um das der Eisenbahn immanente natürliche Monopol auf Netzebene34 zu überwinden, muss intramodaler Wettbewerb sowohl um den Markt als auch im Markt gefördert und ausgestaltet werden.
Bei der Vergabe gemeinwirtschaftlicher Leistungen (Wettbewerb um den Mart) durch einen öffentlichen Dienstleistungsauftrag können Umweltstandards sogar direkt vorgegeben werden (§ 8a I Personenbeförderungsgesetz35 (PBefG)).36 Dies betrifft aber vor allem den i.d.R. eigenwirtschaftlich nicht rentablen Schienenpersonen-Nahverkehr.
Im Markt wird Wettbewerb zwischen verschiedenen Verkehrsunternehmen durch Zugangsrechte von Konkurrenten zur Eisenbahninfrastruktur (§ 10 ERegG) mit entsprechender Entgeltregulierung (§§ 25 ff. ERegG) sichergestellt.37 Das neue ERegG gibt dabei nur geringe Impulse zu einer Steigerung des intramodalen Wettbewerbs, geht es doch wenig über die Vorgaben des AEG hinaus.38 Verbesserungspotential besteht insbesondere im Bereich der Entflechtung von Infrastruktur und Verkehrsunternehmen, die sich momentan auf eine organisatorische und buchhalterische Trennung beschränkt (§ 7, 8, 12 I, II ERegG). Je vollständiger die Trennung, desto höhere Preisreduktionen können erzielt werden.39
Eine über diese Grobstruktur hinausgehende Vertiefung der Wettbewerbsförderung würde den Rahmen der Arbeit sprengen. Von weit größerem Interesse sind hier die Auswirkungen eines bestmöglich geförderten intramodalen Wettbewerbs auf den intermodalen Wettbewerb und damit auf den Umweltschutz.
An der These, dass intramodaler Wettbewerb den intermodalen Wettbewerb zugunsten der Bahn beeinflusst, könnte man unter dem Gesichtspunkt zweifeln, dass Wettbewerb die Bahn – statt attraktiver – nur billiger mache und folglich ihre Attraktivität senke. Dem lässt sich in zweierlei Hinsicht begegnen.
Erstens sind gerade geringe Fahrpreise ein entscheidender Faktor der Attraktivität von Verkehrsmitteln.40 Zweitens wird sich die Angebotsverbesserung im freien Wettbewerb nicht wie bei homogenen Gütern auf reines Preisdrücken beschränken, sondern proportional an den Bedürfnissen der Nachfrager ausrichten. Dort spielen neben dem Preis aber
30 Möstl, in: Maunz/Dürig (Fn.14), Art. 87e Rn. 182.
31 Fehling (Fn. 15), § 10 Rn. 16.
32 Dies befürwortet: Schäfer, Ökologistik: Güterverkehr im Spannungsfeld von Ökonomie und Ökologie; eine Tagung der Friedrich-Ebert-Stiftung am 25. November 1993 in Bonn, Bonn 2002 (abrufbar unter: http://library.fes.de/fulltext/fo-wirtschaft/00338toc.htm), S. 22.
33 Fehling (Fn. 15), § 10 Rn. 2; Fehling, in: Lüdemann (Fn. 9), 118 (146 f.).
34 Pielow, JuS 2006, 692 (694).
35 5]BGBl. I S. 1690, letzte Änderung: BGBl. I S. 2808.
36 Vgl. Erwägungsgrund 17 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 des europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2007 über öffentliche Personenverkehrsdienste auf Schiene und Straße, ABl. EU L 315/1, S. 1.
37 Fehling, in: Lüdemann (Fn. 9), 118 (130); Pielow, JuS 2006, 692 (694).
38 Gerpott, N&R 2016, 277 (279).
39 Elsenblast, Wirtschaftsdienst 2006, 256 (259).
40 Statista, Gründe für die Wahl des Fernlinienbusses, abrufbar unter: https://de.statista.com/statistik/daten/studie/372772/umfrage/gruende-fuer-die-wahl-fernbus/ .
auch Fahrkomfort und –ablauf, Erreichbarkeit, Fahrtdauer und Zuverlässigkeit eine wichtige Rolle.41
Die berechtigte Sorge, dass mit dem Streben nach Preisreduktion auch bei Umweltschutzmaßnahmen gespart wird, lässt sich mit einer ähnlichen Argumentation entkräften. Immerhin knapp 30% der Bahnfahrer legen großen Wert auf Umweltfreundlichkeit,42 sodass diese im Wettbewerbsprozess nicht unberücksichtigt bleiben kann. Gleichwohl besteht hier ein über die reine Wettbewerbsförderung hinausgehender direkter Regulierungsbedarf in Bezug auf die Umweltverträglichkeit der Bahn.
Insgesamt wird ein intensivierter intramodaler Wettbewerb das Angebot der Bahn nachfrageorientiert optimieren. Damit einher geht eine Stärkung der Bahn im intermodalen Wettbewerb, sodass deren umweltpolitisches Potential besser ausgeschöpft werden kann. Dies gilt freilich nur insoweit, als sich die Interessen von Bahnnutzern (intramodaler Wettbewerb) und Nutzern anderer Verkehrsmittel (intermodaler Wettbewerb) überschneiden.
b) Interoperabilität im grenzüberschreitenden Schienenverkehr
Eine weitere unabdingbare Voraussetzung für die Wettbewerbsfähigkeit der Bahn im intermodalen Wettbewerb ist die Gewährleistung eines reibungslosen grenzüberschreitenden Verkehrs. Während der Kraftverkehr Landesgrenzen einfach ohne Zwischenschritte überfährt, wird der grenzüberschreitende Bahnverkehr regelmäßig durch Lokwechsel am Grenzbahnhof, zuweilen sogar durch Umsteigen oder Umladen auf andere Züge unterbrochen. Zurückzuführen ist dies auf viele nationale, historisch unterschiedlich gewachsene Bahnsysteme, die in infrastruktureller, technischer und zulassungsrechtlicher Hinsicht kompatibel gemacht werden müssen.43
Das Ziel der Interoperabilität ist in Art. 170 II AEUV verankert und in § 2 Nr. 1 Interoperabilitätsverordnung44 legaldefiniert als die Eignung des Eisenbahnsystems für den sicheren und durchgehenden Zugverkehr. Wesentliche Schritte umfassen erstens die gegenseitige Anerkennung der Verkehrszulassungen anderer Mitgliedstaaten und zweitens die Vereinheitlichung technischer Normen, etwa in Bezug auf Spurweite, Lichtraumprofil, Stromsystem, Steuerung, Sicherung, Signalgebung, Telematik, Qualifikation des Personals und Güterwagen.45
Die einzelnen Interoperabilitätsmaßnahmen sind Zwischenschritte im langfristigen Trend zu transeuropäischen Verkehrsnetzen (Art. 170 I AEUV). Für deren Ausbau sieht die Verordnung über Leitlinien für die transeuropäischen Verkehrsnetze46 die Realisierung eines Kernnetzes grenzüberschreitender Korridore bis 2030 und eines flächendeckenden Gesamtnetzes bis 2050 vor.
2. Regulatorische Zurückdrängung des Straßenverkehrs
Nachdem gezeigt wurde, wie man die Waagschale der Bahn beschweren kann, muss ebenfalls darüber nachgedacht werden, auf der anderen Seite Gewicht wegzunehmen. Mit anderen Worten: Wie (weit) kann der Straßenverkehr regulatorisch zugunsten der Bahn zurückgedrängt werden?
Eine konsequente Beachtung des Verursacherprinzips (Art. 191 II AEUV) verlangt eine Internalisierung externer Kosten. Demzufolge sollten Umwelt- und Infrastrukturkosten – statt von der Allgemeinheit – von den Verkehrsteilnehmern selbst getragen werden.47 Umweltschädliche Verkehrsmittel würden sich verteuern und der Verkehr daher auf die umweltfreundlicheren Verkehrsmittel schwenken. Eine konkrete Ausformung des Verursacherprinzips ist die streckenbezogene48 Maut-Gebühr, wie sie in Deutschland bisher nur für LKWs besteht (§ 1 I Gesetz über die Erhebung von streckenbezogenen Gebühren für die Benutzung von Bundesautobahnen und Bundesstraßen49 (BFStrMG).50 Es wäre wünschenswert, das Verursacherprinzip im Interesse des Umweltschutzes durch Mautgebühren auf den PKW- und Fernbusverkehr auszudehnen.51
An der generellen Liberalisierung des Fernbusverkehrs seit der Novelle des PBefG, durch die 2013 der Konkurrentenschutz der Bahn für den Personenfernverkehr ausdrücklich ausgeschlossen wurde (§ 13 II 2 PBefG),52 ist indes aus umweltrechtlichen Gesichtspunkten nichts auszusetzen.
Zunächst bedient der Fernbus zumindest teilweise ein anderes Nachfragefeld, d.h. entweder einen besonders preisflexiblen Kundenstamm53 oder besondere Verbindungen wie Nachtfahrten, internationale Verbindungen oder die Anbindung entfernter Gebiete. Damit schließt er Marktlücken in Bereichen, aus denen sich die Bahn (noch) nicht betätigt oder zurückgezogen hat.54
41 1]Statista, Gründe für die Nutzung vom Schienenpersonenverkehr, abrufbar unter: https://de.statista.com/statistik/daten/studie/28393/umfrage/gruende-der-bahnfahrer-fuer-die-nutzung-vom-schienenpersonenverkehr/.
42 2]Statista, Gründe für die Nutzung vom Schienenpersonenverkehr, abrufbar unter: https://de.statista.com/statistik/daten/studie/28393/umfrage/gruende-der-bahnfahrer-fuer-die-nutzung-vom-schienenpersonenverkehr/ .
43 Vgl. Epiney/Heuck/Schleiss, in: Dauses (Fn. 12), L. Rn. 450.
44 Verordnung über die Interoperabilität des transeuropäischen Eisenbahnsystems, BGBl. I S. 1305, letzte Änderung: BGBl. I S. 1225.
45 Hilgers, InTeR 2016, 70 (74, 78).
46 Verordnung (EU) Nr. 1315/2013 des europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2013 über Leitlinien der Union für den Aufbau eines transeuropäischen Verkehrsnetzes und zur Aufhebung des Beschlusses Nr. 661/2010/EU.
47 Epiney/Heuck/Schleiss, in: Dauses (Fn. 12), L. Rn. 148.
48 Eine zeitabhängige Vignette würde als „Flatrate“ doch eher zum Vielfahren animieren.
49 BGBl. I S. 1378, letzte Änderung: BGBl. I S. 3122.
50 Seit der Änderungsrichtlinie2011/76/EUkönnen darin auch externen Umweltkosten durch Luftverschmutzung oder Lärmbelastung (Art. 7c I) enthalten sein; vgl. Fehling, in: von der Groeben/Schwarze/Hatje (Fn. 10), AEUV Art. 91 Rn. 44.
51 Zur europa- und verfassungsrechtlichen Zulässigkeit sowie konkreten Ausgestaltungsmöglichkeiten einer PKW-Maut siehe: Münzing, NZV 2014, 197.
52 Maier, DÖV, 2013, 180 (183).
53 Maier, DÖV, 2013, 180 (185).
54 Bundesamt für Güterverkehr (Hrsg.), Marktbeobachtung Güterverkehr, Marktanalyse des Fernbuslinienverkehrs 2015, S. 2, 50.
Selbst soweit der Fernbus einen gleichen Kundenstamm und parallele Strecken bedient,55 sind die schädlichen Umweltauswirkungen des Busverkehrs, insb. Schadstoffausstöße, bei maximaler Auslastung kaum geringer als die der Bahn.56 In der Folge ließe sich der Eingriff in die Berufsfreiheit der Busunternehmer auf höchster Stufe (objektive Marktzugangsrestriktion)57 nicht rechtfertigen.
Vor diesem Hintergrund sollten sich Bus und Bahn nicht gegenseitig bekriegen, sondern zu einer gemeinsamen umweltfreundlichen Alternative gegen Auto und Flugzeug verbinden – für die ökologische Wende brauchen wir beide.58
3. Kombinierter Verkehr
Trotz aller Zurückdrängungsmaßnahmen wird immer ein Minimum des Individualverkehrs bleiben, da das letzte Ziel in der Mobilitätskette regelmäßig weit entfernt von der Schieneninfrastruktur liegt.
Das Lösungskonzept ist ein kombinierter Verkehr, in dem die Umweltvorteile des Bahnverkehrs für lange Entfernungen mit der Flexibilität des individuellen Straßenverkehrs für das letzte Wegstück kombiniert werden.59 Die Bahn wird als zwischengeschaltetes Verkehrsmittel nur gewählt, wenn sie optimal auf die vor- bzw. nachgelagerten Verkehrsmittel abgestimmt ist. Im Güterverkehr verlangt dies ein differenziertes Logistikkonzept mit effizienten Schnittstellen, die ein nahtloses und schnelles Umladen ermöglichen.60 Praktisch gesehen funktioniert dies entweder, indem ganze LKWs oder Container auf die Bahn und zurück verladen werden.61
Der kombinierte Verkehr hebt also die Dualität zwischen Schienen- und Straßenverkehr auf und optimiert stattdessen das Gesamtsystem. Straßenverkehr muss nicht prinzipiell eingedämmt, sondern nur strategisch klug auf ein kurzes letztes Stück „bis vor die Haustür“ beschränkt werden.62
II. Verbesserung der Umweltverträglichkeit der Bahn
Will man Verkehr auf die Schiene verlagern, muss man erst recht die Schiene selbst möglichst emissionsarm ausgestalten. Großes Verbesserungspotential besteht nach wie vor im Bereich des Schienenlärms,63 der zuweilen sogar als „Achillesverse der Bahn“64 bezeichnet wird. Folgerichtig hat sich die Bundesregierung das Ziel gesetzt, den Schienenlärm bis 2020 zu halbieren.65 Die Maßnahmen zur Erreichung dieses Ziels untergliedern sich zeitlich wie rechtlich in Lärmvorsorge beim Bau oder wesentlichen Änderungen von Schienenwegen und Lärmsanierungsmaßnahmen an bestehenden Schienenwegen.
1. Lärmvorsoge beim Bau oder wesentlichen Änderungen von Schienenwegen
Für den Bau oder wesentliche Änderungen an Schienenwegen sehen die §§ 41 ff. BImSchG ein vierstufiges Lärmschutzprogramm vor.66
An erster Stelle steht der planerische Lärmschutz nach § 50 S. 1 BImSchG, der – dem Vorsorgeprinzip getreu – frühestmöglich ansetzt und schädliche Umwelteinwirkungen räumlich weitestmöglich von Wohngebieten fernhält (Trennungsgrundsatz).67 Auf zweiter Stufe folgt der aktive Lärmschutz nach § 41 I BImSchG, der Lärmvorkehrungen am Emissionsort und auf dem Übertragungsweg vorschreibt. Er unterliegt dem doppelten Vorbehalt der Vermeidbarkeit (§ 41 I BImSchG) und der Unverhältnismäßigkeit (§ 41 II BImSchG).68 In diesen Fällen greift auf dritter Stufe der passive Lärmschutz (§ 42 BImSchG), der den Betroffenen Entschädigungsansprüche gegen den Vorhabenträger für selbst vorgenommene Schutzmaßnahmen an eigenen Einrichtungen (z.B. Schallschutzfenster) einräumt.69 Erst auf vierter Stufe kommen schließlich, gegenüber den anderen Maßnahmen subsidiär, Entschädigungsansprüche infrage für solche Geräuschbeeinträchtigungen, die auf den Stufen 1-3 nicht verhindert werden konnten (§ 74 II 3 VwVfG i. V. m. § 42 II 2 BImSchG). Der materiellrechtliche Maßstab für die Beurteilungen nach §§ 41 f. wird in der Sechzehnten Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes70 (16. BImSchV) u.a. durch die Festlegung von Immissionsgrenzwerten konkretisiert (§ 42 I 1 Nr. 1 BImSchG). In diesem Zusammenhang ist die Abschaffung des sog. Schienenbonus zum 01.01.2015 hervorzuheben. Unter Hinweis auf eine allgemein geringere Störwirkung des Schienenverkehrs war bisher ein pauschaler Abschlag von 5 Dezibel von dem ermittelten Beurteilungspegel vorgenommen worden.71 Die Aufhebung dieser Bevorzugung stößt im Hinblick auf Lärmschutz freilich auf Wohlwollen, im Hinblick auf Verkehrsverlagerung allerdings auf Bedenken. Schränkt die Verbesserung der Umweltverträglichkeit der Bahn nicht ihre Rolle im intermodalen Wettbewerb? Dafür spricht zunächst, dass alle Lärmschutzmaßnahmen wie die Abschaffung des Schienenbonus zusätzliche Kosten auf Seite der Infrastrukturbetreiber verursachen. Diese werden wiederum über Zugangsentgelte oder direkt auf den Endnutzer umgelegt, verteuern damit die Bahn und schwächen sie im intermodalen Wettbewerb.
55 Bundesamt für Güterverkehr (Hrsg.), Marktbeobachtung (Fn. 54), S. 3, 51.
56 Umweltbundesamt (Hrsg.), CO2-Emissionsminderung im Verkehr in Deutschland, Mögliche Maßnahmen und ihre Minderungspotentiale, 2010, S. 12.
57 Maier, DÖV, 2013, 180 (184).
58 Vgl. Bund, Vergesst es!, Zeit-Artikel abrufbar unter: http://www.zeit.de/2015/13/fernbus-bahn-auto-verkehr .
59 Epiney/Heuck/Schleiss, in: Dauses (Fn. 12), L. Rn. 433.
60 Europäische Kommission, Weißbuch zum Verkehr (Fn. 1), S. 8.
61 Epiney/Heuck/Schleiss, in: Dauses (Fn. 12), L. Rn. 433.
62 Kommission, Weißbuch zum Verkehr (Fn. 1), S. 6.
63 Knapp ein Fünftel der Bevölkerung empfindet Schienenverkehrslärm als Beläsitung, so statista, Lärmbelästigung durch Schienenverkehr, abrufbar unter: https://de.statista.com/statistik/daten/studie/13185/umfrage/meinung-zur-laermbelaestigung-durch-schienenverkehr/ .
64 So Ines Jahnel, Lärmbeauftragte der Deutschen Bahn, unter: https://www.allianz-pro-schiene.de/presse/pressemitteilungen/2014-017-plattform-leise-bahnen-schienenlaerm/ .
65 Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur (Hrsg.), Lärmschutz im Schienenverkehr, Alles über Schallpegel, innovative Technik und Lärmschutz an der Quelle, 2016, S. 1.
66 Jarass, in: Jarass (Hrsg.), Bundes-Immissionsschutzgesetz, Kommentar, 11. Aufl., 2015, § 41 Rn. 2; Krappel, Lärmschutz in der eisenbahnrechtlichen Planfeststellung, 2011, S. 59.
67 Krappel (Fn. 66), S. 60.
68 Krappel (Fn. 66), S. 60 f.
69 Krappel (Fn. 66), S. 61.
70 BGBl. I S. 1036, letzte Änderung: BGBl. I S. 2269.
71 BMVI(Hrsg.),Lärmschutzim Schienenverkehr (Fn. 65), S. 60.
Diese Tendenz ist zwar ernst zu nehmen, kann aber durch die Überlegung gedämpft werden, dass mit einer verminderten Lärmbelastung eine erhebliche Akzeptanzsteigerung72 einhergeht, die den Modal Split wieder in die andere Richtung verschiebt.
2. Lärmsanierung an bestehenden Schienenwegen
Das lückenlose, sauber abgestufte System der §§ 41 ff. BImSchG i. V. m. der 16. BImSchV überzeugt in seiner Dogmatik, hat für einen kurzfristigen Lärmschutz aber den entscheidenden Haken, dass es auf den „Bau oder wesentlichen Änderung von Schienenwegen“ beschränkt ist (§ 41 I BImSchG, § 1 I BImSchV). Der allergrößte Teil des Schienennetzes besteht aber schon und häufig sogar nah an Wohnbebauungen.73 Es bedarf also alternativer Regulierungsansätze für eine Lärmsanierung an schon bestehenden Schienenwegen.
Vielversprechend sind vor allem finanzielle Umrüstungsanreize, die wieder unter Rückgriff auf das Verursacherprinzip zu einer Internalisierung von Umweltkosten führen. Das geschieht insbesondere durch ein möglichst weit gespreiztes lärmabhängiges Trassenpreissystem mit Zu- und Abschlägen auf Lärmeffekte, wie es § 35 II 2, 3 ERegG und Art. 31 V der Richtlinie 2012/34/EU74 vorgesehen ist.75
An dieser Stelle ist auf eine weitere Wechselwirkung zwischen verschiedenen Regulierungsinstrumenten hinzuweisen: Einerseits fördert Interoperabilität die Attraktivität der Bahn im intermodalen Wettbewerb. Andererseits steht aber zu befürchten, dass die an einem europäischen Mittelmaß orientierten technischen Spezifikationen das Potential von besonders hochwertigen nationalen Lärmschutzinnovationen einschränken, muss doch immer eine Kompatibilität mit allen anderen Mitgliedstaaten gewahrt werden.
III. Verkehrsvermeidung
Ein dritter, nicht zu vernachlässigender Ansatz fragt nicht nach dem „wie“ von Mobilität, sondern nach dem „ob“. Warum den Verkehr verlagern und verbessern, wenn man ihn auch vermeiden kann?76 An erster Stelle sollte das Problem daher an der Wurzel gepackt und die Bewegung von Menschen und Gütern als solche eingeschränkt werden.77
Konzepte zur Eindämmung des Verkehrsvolumens umfassen konkret etwa eine Steuerung der Nachfrage nach Transportkapazitäten,78 um die Auslastung von Verkehrsträgern zu steigern und damit Leerfahrten zu vermeiden. Eine weitere Möglichkeit besteht in der Verminderung von Verkehrs- und Transportentfernungen durch Annährung von Produktions- und Konsumstätten mit produktionsnahen Zuliefererstrukturen (Entkoppelung von Wirtschafts- und Verkehrswachstum).79 Schließlich sind sogar Verkehrsverbote, beispielsweise Nachtfahrverbote oder Fahrverbote für laute Güterwägen ohne Verbundstoffsohlen zur Verminderung der Lärmbelastung denkbar.80
Erst wenn das Verkehrsvolumen durch solche Maßnahmen auf das erforderliche Maß reduziert ist, sind die unter I. und II. erörterten Maßnahmen zu ergreifen, um das – zugegebenermaßen sehr große – Restvolumen umweltfreundlich zu ausgestalten.
D. Fazit
Abschließend ist auf die Anfangsfrage zurückzukommen: Schutz der Umwelt durch die Bahn oder vor der Bahn? Sowohl als auch!
Die Zunahme des Verkehrsaufkommens erfordert eine zeitgleiche Ergreifung von Kompensationsmaßnahmen durch Verkehrsverlagerung und Verbesserung der Umweltverträglichkeit der Bahn. Noch vor der Verteilung und Qualität muss aber die Quantität des Verkehrs gesteuert, also verringert werden. Insofern ließe sich der Titel dieser Arbeit überspitzt auf „Umweltschutz durch, vor und ohne die Bahn“ erweitern.
Dass sich die einzelnen Regulierungsansätze gegenseitig beschränken, wurde ebenso gezeigt wie gewisse Synergieeffekte. Um diese Wechselwirkungen und etwaige Beeinträchtigungen der freien Mobilität angemessen berücksichtigen zu können, gebührt den Unionsorganen und dem nationalen Gesetzgeber ein großer Gestaltungsspielraum. Dabei gilt es, nicht einzelne Ansätze, sondern das Gesamtsystem zu optimieren. Die betrachteten, mitunter stark europarechtlich geprägten Maßnahmen zeigen punktuell viele vielversprechende Ansätze, lassen aber (noch) kein stringentes Optimierungskonzept erkennen. Darauf gilt es in Zukunft trotz der Trägheit des europäischen Kompromissfindungsprozesses hinzuarbeiten. Bahn frei für eine auf Dauer tragbare Mobilität!
72 Vgl. Sparwasser/Rombach, NVwZ 2007, 1135 (1135); BMVI(Hrsg.),Lärmschutzim Schienenverkehr (Fn. 65), S. 1.
73 Hafner, NVwZ 2015, 648.
74 Richtlinie 2012/34/EU[74] des europäischen Parlaments und des Rates vom 21. November 2012 zur Schaffung eines einheitlichen europäischen Eisenbahnraums, ABl. EG Nr. L 343/32, S. 1.
75 Fehling, in: von der Groeben/Schwarze/Hatje (Fn. 10), AEUV Art. 91 Rn. 80; BMVI(Hrsg.),Lärmschutzim Schienenverkehr (Fn. 65), S. 43 – 47.
76 Insbesondere reicht die „Ökologisierung“ des Verkehrs allein gar nicht aus, um das aktuelle Verkehrswachstum zu kompensieren, s. Fehling, in: von der Groeben/Schwarze/Hatje (Fn. 10), AEUV Art. 90 Rn. 66; Schäfer, Ökologistik: Güterverkehr im Spannungsfeld von Ökonomie und Ökologie (Fn. 32), S. 21, 24.
77 Epiney/Heuck/Schleiss, in: Dauses (Fn. 12), L. Rn. 594.
78 Epiney/Heuck/Schleiss, in: Dauses (Fn. 12), L. Rn. 148.
79 Epiney, NuR 1995, 497 (504); Schäfer, Ökologistik: Güterverkehr im Spannungsfeld von Ökonomie und Ökologie (Fn. 32), S. 22.
80 Epiney/Heuck/Schleiss, in: Dauses (Fn. 12), L. Rn. 177.