by Samuel Lissner*
A. Einleitung
Vom 18. Januar 1919 bis zum 21. Januar 1920 beriefen die Großmächte der damaligen Welt – die USA, Großbritannien, Frankreich, Italien und Japan – in Paris eine Konferenz ein, um nach dem Ende des Ersten Weltkrieges eine neue politische Ordnung zu schaffen. Neben der Verhandlung des Hauptgegenstandes der Konferenz – der Neuordnung Europas – wurde die Pariser Versammlung unter anderem zu einem rechtspolitischen Forum für zwei Diskurse: das Streben um Gleichbehandlung der „Rassen“ und der rechtliche Schutz von Minderheiten.
Historiker haben diese Diskurse dem Menschenrechtsdiskurs zu unterschiedlichen Zeitpunkten des 20. Jahrhunderts zugeordnet. Paul Gordon Lauren hält die Pariser Konferenz 1919 selbst für einen bedeutenden Meilenstein in der Fortentwicklung der Menschenrechte.1 Jan Eckel hingegen stellt fest, dass der Völkerbund „keine expliziten Menschenrechtsbestimmungen“ gekannt hat und sie im politischen Diskurs der Zeit von marginaler Bedeutung waren.2 Kirsten Sellars hingegen datiert die Ursprünge der modernen Menschenrechtsbewegung in die Zeit nach dem Zweiten Weltkrieg. Ausgangspunkt sei die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte 1948 gewesen.3 Samuel Moyn hält die 1970er Jahre für die Zeit, in der Akteure weltweit die Menschenrechte als universalistische politische Utopie aufgegriffen hätten.4
Festzuhalten ist: Sowohl die Frage nach „rassischer“ Gleichheit, als auch der Schutz von Minderheiten wurden bereits 1919 debattiert, insgesamt aber erst zaghaft nach dem Zweiten Weltkrieg, und dann endgültig in den 1960er Jahren als Menschenrechte juristisch anerkannt und auch so bezeichnet.5 Vor diesem Hintergrund werfe ich die Frage auf, wie die Diskurse während der Pariser Konferenz 1919 im Kontext der Geschichte der Menschenrechte zu verorten sind. Die These dieses Textes ist: Rechtsphilosophisch sind die Prinzipien von 1919 auf einen rassistischen Universalismus zurückzuführen, der ab 1945 von einem menschenrechtlichen Universalismus abgelöst wurde. Nicht auf Grund des Menschseins, sondern auf Grund „rassischer“ Unterschiede wurden dem Menschen inhärente Bedürfnisse und Rechte zu- und abgesprochen. Die Auseinandersetzungen der Pariser Konferenz 1919 können deshalb als ein wichtiger Referenzpunkt der rechtspolitischen Konflikte begriffen werden, die im Laufe des 20. Jahrhunderts in Form von universellen Menschenrechten vermeintlich aufgelöst werden sollten. Inwieweit historische Kontinuitäten zwischen dem rassistischen und dem menschenrechtlichen Universalismus fortbestehen, gilt es in weiteren Forschungsarbeiten zu eruieren.
Auf Grund der Kürze der Darstellung ist es für eine besseres theoretisches Verständnis der Arbeit wichtig, folgendes Axiom aufzustellen: Es ist nicht möglich, 1919 explizit von „Menschenrechten“ zu sprechen. In den Quellen taucht der Begriff nicht auf. Damit schließe ich mich der eingangs zitierten Meinung Jan Eckels an. Ohne auf weitere methodisch-theoretische Überlegungen eingehen zu können, halte ich es dennoch für möglich, die Pariser Konferenz insgesamt in einem breiteren Kontext der Geschichte der Menschenrechte zu betrachten. Die inhaltliche Ähnlichkeit der Debatten und Rechtsdiskurse lässt dies zu.
B. Rassistische Diskriminierung und Gleichheit
I. Das Scheitern des japanischen Gleichstellungsantrages
Im Februar 1919 stellte die japanische Delegation auf der Pariser Konferenz einen Änderungsantrag zu Artikel 21 des Statutes des Völkerbundes, in dem sie eine für die damalige Zeit radikale Forderung erhob:6 „The equality of nations being a basic principle of the League of Nations, the High Contracting Parties agree to accord, as soon as possible, to all alien nationals of States members of the League equal and just treatment in every respect, making no distinction, either in law or in fact, on account of their race or nationality.“7
Die Frage der Gleichheit aller Menschen spielte somit auch auf der Paris Konferenz 1919 eine Rolle. Mit Japan forderte die erste mächtige asiatische Nation, dass alle „Rassen“ international als gleichberechtigt gelten sollten.8 In erster Linie verfolgte es mit dem Antrag jedoch eigene, nationale Interessen. Zunächst diente der Antrag innenpolitisch dazu, die Pro-Völkerbundpolitik des damaligen Premierministers Hara zu rechtfertigen. Zweitens sollte der Vorschlag die schwelende Diskriminierung von japanischen Immigranten in den angelsächsischen Territorien reduzieren. (In einer
* Der Autor ist Student an der rechtswissenschaftlichen Fakultät der Hong Kong University. Zuvor hat er Geschichte und Politikwissenschaft in München studiert.
1 Lauren, The Evolution of International Human Rights3, 2011.
2 Eckel, in:Friedrich-Ebert-Stiftung (Hrsg.), Archiv für Sozialgeschichte 2009, 437, 484.
3 Sellars, The rise and rise of human rights, 2002.
4 Moyn, The Last Utopia, 2010.
5 Lauren, Power and Prejudice1, 1988, S. 4; Brunner, Internationaler Minderheitenschutz, unbekannt, abrufbar unter:
http://www.uni-koeln.de/jur-fak/ostrecht/minderheitenschutz/Vortraege/ internationaler_minderheitenschutz_brunner.htm\#I, letzter Abruf am 23.10.2014.
6 Lake/Reynolds, Drawing the Global Colour Line, 2008, S. 289.
7 Japanischer Gleichstellungsantrag. Wortlaut vom 13. Februar 1919 (Völkerbundkommission), Paris, abgedruckt in: Lauren (Fn. 5), S. 85. Hiernach muss sich der Text auf Artikel 22 Abs. 5 der endgültigen Vertragsfassung beziehen und nicht auf Artikel 21. Der Artikel sollte die Religionsfreiheit garantieren.
8 Lauren (Fn. 1), S. 100.
früheren Fassung des Antrag heißt es deshalb noch expliziter „treatment and rights to be accorded to aliens in their territories“.) Japan hatte den Großmachtstatus gerade erst errungen. Das Land fürchtete, dass es ihn wieder verlieren könnte und suchte nach Wegen, seine Macht zu demonstrieren.9
Naoko Shimazu urteilt deshalb, dass die drei Großmächte – Großbritannien, die USA und auch Japan selbst – den Antrag auf „rassische Gleichbehandlung“ nicht im Sinne einer universellen Gleichheit aller Rassen interpretiert haben. Diedrei mächtigsten Nationen – Großbritannien, Frankreich und die Vereinigten Staaten – hatten kein Interesse an solch einem Universalismus. Sie begriffen das Prinzip der Rassengleichheit vielmehr als eine Variation des Wilsonschen Prinzips der „equality of nations“. Außerdem waren die Akteure sich darüber im Klaren, dass die Umsetzbarkeit einer solchen Norm beschränkt gewesen wäre.10
Obwohl der Antrag am 4. März 1919 in der Kommission zum Völkerbund eine Mehrheit von 11 von 17 Mitgliedern gewann, erklärte der Vorsitzende, der amerikanische Präsident Wilson, die Abstimmung für ungültig, weil keine Einstimmigkeit erzielt worden sei. Allerdings sah die Geschäftsordnung ein Einstimmigkeitserfordernis nicht vor. Als sich lautstarker Unmut unter den Delegierten erhob, brach Wilson die Abstimmung ab und erklärte die Diskussion für beendet. Der japanische Antrag war gescheitert.11
Das Scheitern des Antrages verdeutlichte den eigentlichen Kern der Auseinandersetzung. Das „problem of the color-line“ war nach W.E.B. Du Bois, einem der berühmtesten afro-amerikanischen Bürgerrechtsaktivisten, das zentrale Problem des 20. Jahrhunderts. War nicht die eigentliche revolutionäre Frage, inwieweit bis dahin marginalisierte Gruppen neue Rechte erhalten sollten?12 Womit lässt sich die kompromisslose Ablehnung des Antrages der japanischen Delegation begründen, der zumindest in Form einer symbolischen Gleichstellung hätte aufgenommen werden können?
II. Rassistischer Universalismus
Die wohl aussagekräftigste Quelle zur Pariser Konferenz lässt den britischen Außenminister Arthur Balfour zu Wort kommen: „Mr. Balfour said that was an eighteenth century proposition which he did not believe was true. He believed that it was true in a certain sense that all men of a particular nation were created equal, but not that a man in Central Africa was created equal to a European.“13
Balfour lehnt den japanischen Gleichstellungsantrag ab und verortet ihn als „an eighteenth century proposition“. Er ist in seiner diskriminierenden Rechtsauffassung dem 18. Jahrhundert jedoch sehr viel näher als er es selbst annimmt. Auffällig ist – und das zeigt die Quelle sehr deutlich -, dass die Gleichheit der Menschen im modernen Denken nicht mehr zeitgemäß erschien. Im Ersten Weltkrieg hat sich diese Einstellung noch radikalisiert. Obwohl das folgende Zitat aus dem Umfeld deutscher Intellektueller um 1914 stammt, spiegelt es eine mentalitätsgeschichtliche Qualität politischer Moderne wieder, die auch auf die rechtlichen Prinzipien der Pariser Konferenz übertragbar ist:
„Das Zeitalter des Liberalismus und Individualismus ist definitiv zu Ende. Wir sind eingetreten in das Zeitalter der Organisation, die nicht nur ein technisch-militärisches Phänomen ist, sondern weltgeschichtliche Bedeutung hat: Sie löst die Ideen von 1789 ab, also die Vorstellung von internationaler Verbrüderung, von individuell einforderbaren Freiheitsrechten, von allgemeiner Gleichheit. Wir brauchen wieder Hierarchie und Aristokratie.“14
Losgelöst vom spezifisch völkisch-deutschen Kontext gilt das „Zeitalter der Organisation“ unter „Hierarchie und Autorität“ auch für mutmaßlich demokratische Gesellschaften, wie zum Beispiel die USA. Grundlage der Hierarchien war das Prinzip der „Rasse“. In diesem Zusammenhang lässt sich diese Hierarchie beschreiben erstens durch rassistisch strukturierte identitätsbildende Prozesse, zweitens anhand einer rassistischen Diskriminierung bis Segregierung im Inneren, drittens anhand eines kolonialistischen Expansionismus nach außen, und viertens, dem übergeordnet, anhand eines allgemein paternalistischen Herrschaftsrechtes mit universalistischem Anspruch.
Die Historikerin Erika Lee zeigt, dass der Rassebegriff das Produkt eines transnationalen und hoch-interaktiven Prozesses des 19. Jahrhunderts ist. Rasse wurde zu einem globalen Begriff („globality of race“), nachdem Nationalstaaten begannen, ihre eigenen ethnischen und kulturellen Identitäten vermehrt aus transnationalen Verbindungen und Vergleichen zu ziehen.15 Durch die zunehmende Begegnung mit dem Anderen wird „Rasse“ zu einem identitätsstiftenden Prinzip. Hierin vermischte sich eine rassebezogene Männlichkeitsvorstellung mit einem biologistischen Überlegenheitsgefühl und einem gruppenspezifischen Narzissmus: „[T]he Chinese were a small minority and were being treated like negroes in the southern states of the United States. But as in the Southern American states, an increasing number of white men considered that their manhood rested on the exercise of racial domination. Anything else spelt humiliation.“16
Weiß-Sein wird zum Kennzeichen für Überlegenheit. Die bloße Zugehörigkeit zu einer anderen „Rasse“, sei man nun „Chinese“ oder „Afro-Amerikaner“, galt als Zeichen der Unterlegenheit. Der Begriff der „Rasse“ entwickelte sich so zum Definiens, mit dessen Hilfe Diskriminierung in nationalen und internationalen Ordnungen bewusst und unbewusst gerechtfertigt werden konnte. Lauren benennt sowohl einen racial factor („one group united by its own view of inherited and distinctive racial qualities that set apart from other groups“) als auch einen racist factor („one group claims a dominant positi-
9 Shimazu, Japan, race and equality. The racial equality proposal of 1919, 1998, S.164-166.
10 Shimazu (Fn. 9), S. 181-183. Neben dem Selbstbestimmungsrecht der Völker war das Prinzip der Equality of Nations (oder Principal of Equal Sovereignty) eine wichtige Forderung des amerikanischen Präsidenten Woodrow Wilson. Kleine, schwache Nationen sollten die gleiche Behandlung und die gleichen Rechte erhalten wie große, mächtige Nationen. Siehe Manela, The Wilsonian Moment, 2007, S. 22, 24.
11 Manela (Fn. 10), S. 182.
12 Lauren (Fn. 1), S. 100.
13 Miller, The Drafting of the Covenant, 1928, S. 183.
14 Flasch, Die geistige Mobilmachung, 2000, S. 282.
15 Lee, Pacific Historical Review, 2007, 537, 562.
16 Lake/Reynolds (Fn. 7), S. 36.
on justified by the supposed inferiority of the other groups“).17
Die innere Verfassung der Großmächte in der Zeit vor dem Ersten Weltkrieg war geprägt von einer Verschärfung der Diskriminierung. Obwohl in den USA seit dem Ende des Bürgerkrieges 1865 einige rechtliche Verbesserungen und sogar Verfassungsänderungen vorgenommen wurden, verschlechterte sich die Lage in den 1880er Jahren zunehmend. Lynchings und rassische Segregierung in öffentlichen Einrichtungen, in Verkehrsmitteln oder in der Wirtschaft nahmen zu, das Wahlrecht wurde faktisch eingeschränkt (zum Beispiel über die Einführung eines obligatorischen Lesekompetenztestes für Wähler).18
Nicht nur im Inneren etablierten rassistisch verfasste Gesellschaften eine streng hierarchische Ordnung. Auch in ihren Außenbeziehungen versuchten sie eine solche Ordnung durchzusetzen. Jürgen Osterhammel und Jan Jansen führen das kolonialistische Denken auf drei Grundelemente zurück: die Idee der unversöhnlichen Fremdheit, der Glaube an die höheren Weihen der Kolonisation und die Utopie der reinigenden Verwaltung. Beim ersten Punkt wurde die Andersartigkeit, die „prinzipielle Differenzannahme“ der Anderen als Reduktion auf angeblich unveränderliche Rasse-Eigenschaften verstanden – seien sie nun theologischer, technologischer, umwelt-deterministischer oder konstitutionell-biologischer Natur. Der Rassismus trägt darüber hinaus die hierarchische Annahme in sich, dass „niedrigere Menschenrassen“ auch niedrigere Arbeiten zu verrichten hätten (mit Ausnahme der „jüdischen Rasse“). Osterhammel betont ausdrücklich, dass diese Form der Pseudocharakterologie und Typisierung auch für die Spätphase der 1920er Jahre galt.19
Zweitens ergibt sich aus diesem qualitativen Differenzaxiom, dass die „unmündigen“ und „unselbstständigen“ Rassen der Führung bedürfen: „Die im Kolonialismus des 19. und des 20. Jahrhunderts bis hin zum Mandatsgedanken des Völkerbundes überwiegende Legitimierung kolonialer Herrschaft bestand nicht im Pochen auf dem Herrenrecht des Eroberers, sondern in dem Anspruch, als Befreier von Tyrannei und geistiger Finsternis eine weltgeschichtliche Mission zu erfüllen.“
Besonderen Ausdruck findet dieses Denken der Theorie des „doppelten Mandats“ von Lord Lugard 1922. Zwischen Kolonialherren und Kolonisierten bestehe kein Ausbeutungsverhältnis, sondern ein komplementäres, erzieherisches Verhältnis. Die Kolonialmächte hätten gar eine „Verantwortung“ und würden sich zu diesem kolonisatorischen Gnadenakt der Zivilisation hergeben. Den paternalistischen Erziehungskolonialismus beschreibt Osterhammel als eine „Art von humanitärer Dauerintervention“.
Schließlich spricht Osterhammel drittens von der „Utopie der Nicht-Politik“. Nach dem Ersten Weltkrieg wurde Kolonialismus sendungsideologisch nicht mehr durch (unmittelbare) „Vormundschaft“, sondern durch „Treuhandschaft“ begründet. Was konstant blieb, war die „Utopie des politikfreien Verwaltens“. Die europäische Mission bestand darin, Ordnung in das permanente und latente Chaos der triebhaften Welt zu bringen.20 In dieser Lesart zielt der rassistische Kolonialismus auf die Erfüllung grundlegender menschlicher Bedürfnisse, zu dessen Hilfe die Kolonialbeamten als Entwicklungshelfer bereitstehen. Lord Cromer, die oberste Autorität in Ägypten zwischen 1883 und 1906, ging davon aus, dass der Erfolg der großen europäischen Kolonialkonsuln darin bestünde, dass sie „dazu neigten, die Politik zu entpolitisieren und alle menschlichen Angelegenheiten auf Fragen der ordentlichen Verwaltung zurückzuführen.“21
Ohne vorschnelle Schlüsse ziehen zu wollen, drängt sich aus historischer Perspektive eine fragwürdige Kontinuität auf. Menschenrechtsaktivisten der 1960er und vor allem 1970er Jahre sprachen sehr ähnlich von der Utopie der „Nicht-Politik“ und der Konfessionslosigkeit der Menschenrechtsutopie.22 Damit scheint zwischen dem Menschenrechts- und dem Rassediskurs eine gewisse Ähnlichkeit zu bestehen: Gemeinsam ist beiden Diskursen, dass sie ihre Maxime auf axiomatische-anthropologische Konstanten aufbauen und daraus utopische Agenden ableiten. Beide setzen universelle Bedürfnisse voraus, die es administrativ und politikfrei zu erfüllen gilt. 1919 werden die Bedürfnisse aus einer auf „Rasse“ bedingten Ordnung abgeleitet, 1948 und später sind diese Bedürfnisse (angeblich) eingeschrieben im Menschsein selbst. Da „Rasse“ mit den daraus abzuleitenden Vorstellungen als fundiertes anthropologisches Faktum galt, wird es so möglich, Rassismus als eine Form der „Menschenrechtspolitik“ umzudeuten.
Rassistisches Denken war nie allein theoretisch, sondern wirkte sich auf politische Prozesse und Praktiken aus. Am Beispiel des rechtlichen Schutzes von europäischen Minderheiten werde ich im Folgenden deutlich machen, dass auch diese vermeintlichen Schutznormen auf rassistischen Prinzipien fußten. Die Folge war eine Politik der ethnischen Homogenisierung, bei der in der Folgezeit der Pariser Konferenz Millionen Menschen vertrieben wurden.
C. Minderheitenpolitik
I. Rechtlicher Schutz
Im ersten Entwurf des Statuts des Völkerbundes, schrieb Präsident Wilson in Artikel 3:
„[T]erritorial readjustments, if any, as may in the future become necessary by reason of changes in present racial conditions and aspirations or present social and political relationships, pursuant to the principle of self-determination.“23
Als Wilson diese Zeilen schrieb, konnte er nicht ahnen, dass sich in nur wenigen Jahren die Verhältnisse umkehren sollten. Weniger „changes in present racial conditions“ sollten territoriale Veränderungen auslösen, vielmehr sollten die vertraglichen Regelungen, die in Paris getroffen wurden, den Staaten ungeahnte Macht einräumen, in die ethnischen Strukturen verschiedener Territorien gewaltsam einzugreifen.
17 Lauren (Fn. 5), S. 3, 4.
18 Dierenfield, The civil rights movement, 2004, S. 9, 10.
19 Osterhammel/Jansen, Kolonialismus7, 2012, S. 113, 117.
20 Osterhammel/Jansen, Kolonialismus7, 2012, S. 113, 117.
21 Osterhammel/Jansen, (Fn. 20), S. 116.
22 Moyn, (Fn. 3), S. 132.
23 United States Department of State (Hrsg.), Papers relating to the Foreign Relations of the United States 1919, 495, 532.
Mit dem Ersten Weltkrieg ist die sogenannte „Balkanfrage“ eskaliert. Die Spannungen zwischen dem nationalstaatlichen Emanzipationsstreben der Balkanvölker und der Politik der Großmächte bestand auch nach dem Zusammenbruch der Habsburgermonarchie und des Osmanischen Reiches fort. Auf der Pariser Konferenz fürchteten die Delegierten, dass die Verfolgung von Minderheiten auch zukünftig zu Konflikten führen würde. Als Antwort hierauf entwickelten die Großmächte deshalb die sogenannten Minderheitenverträge („minority treaties“), die der juristische Versuch waren, die Probleme in Osteuropa zu lösen. Diese Klauseln zum Schutz von Minderheiten wurden in den Pariser Friedensverträgen verankert.24
Die Großmächte schufen mit den Minderheitenverträgen eine paradoxe Situation: Neben den Schutzbestimmungen stehen Klauseln, die massive Bevölkerungstransfers oder, wertend ausgedrückt, Vertreibungen ermöglichten. Weiterhin problematisch daran war, dass sich die Verträge einzig auf osteuropäische Völker bezogen. Die Großmächte wollten mit dem Vertragssystem keine allgemeine Jurisprudenz für sämtliche „rassischen“, sprachlichen oder religiösen Minderheiten schaffen. Im Gegenteil, sie versuchten den imperialen Status-Quo Ante (also vor dem Krieg) auch juristisch wieder herzustellen. Durch diese weltpolitisch eindimensionale Regelung unterschied das Völkerrecht ipso facto zwischen zu schützenden und nicht-schützenswerten Minderheiten. Gegenüber der zunehmend vernetzten Öffentlichkeit war dies mit rationalen Argumenten nur noch schwer zu verteidigen.25
Zunächst wurden fünf voneinander unabhängige, aber ähnliche Verträge geschlossen. Der erste Vertrag wurde zwischen den Großmächten und Polen unterschrieben. Kurz darauf folgten die Tschechoslowakei, Jugoslawien, Rumänien und Griechenland. Die Vertragsstaaten sollten den „vollen und umfänglichen Schutz des Lebens und Freiheit“ aller ihrer Einwohner garantieren „ohne Unterscheidung zwischen Geburt, Nationalität, Sprache, Rasse oder Religion“. Bis zum Anfang der 1930er Jahre wurden 24 Abkommen unterzeichnet.26
Die Großmächte verpflichteten die Vertragspartner darauf, die Minderheitenrechte als grundlegende Rechte („fundamental laws“) zu betrachten: „Bulgaria undertakes that the stipulations contained in this Section shall be recognised as fundamental laws, and that no law, regulation or official action shall conflict or interfere with these stipulations, nor shall any law, regulation or official action prevail over them.“27
Betrachtet man die Quellen – zum Beispiel den Vertrag für die Tschechoslowakei, der am 10. September 1919 in Saint-Germain-en-Laye unterzeichnet wurde – so finden sich bereits in Artikel 2 viele Termini, die die Delegierten der kolonisierten Völker auf der Pariser Konferenz schmerzlich vermisst haben mussten: „Czecho-Slovakia undertakes to assure full and complete protection of life and liberty to all inhabitants of Czecho-Slovakia without distinction of birth, nationality, language, race or religion. All inhabitants of Czecho-Slovakia shall be entitled to the free exercise, whether public or private, of any creed, religion or belief, whose practices are not inconsistent with public order or public morals. […]“28
[-2ex]
Ferner werden in Artikel 7 für alle „Czecho-Slovak nationals“ eine Reihe von grundlegenden Rechten genannt: Rechtliche Gleichheit, gleiche bürgerliche und politische Rechte frei von Diskriminierung auf Grund von Rasse, Sprache oder Religion, Zugang zu öffentlichen Einrichtungen, Ämtern und Berufsständen, freie Verwendung von Sprachen, sogar für Amtsgeschäfte wie Gerichtsverfahren. In Artikel 8 wird zusätzlich der Schutz von Minderheiten betont: „Czecho-Slovak nationals who belong to racial, religious or linguistic minorities shall enjoy the same treatment and security in law and in fact as the other Czecho-Slovak nationals.“
Schließlich wird mit Artikel 9 für die Bildungspolitik ausführlich festgelegt, dass der Staat die Aufgabe hat, Kinder von Minderheiten in deren Sprache zu unterrichten. Dafür sollen Finanzmittel des Staates angemessen verteilt werden. Von besonderer Bedeutung ist Artikel 14. Hier sind die Schutzgarantien für Minderheiten durch den Völkerbund festgeschrieben. Änderungen an den bestehenden Regelungen sollte nur innerhalb des Rates des Völkerbundes beschlossen werden. Jeder Mitgliedsstaat hatte das Recht, begangene oder bevorstehende Verletzungen dieser Schutzrechte nach Artikel 14 des Statutes des Völkerbundes vor den Ständigen Internationalen Gerichtshof zu bringen.
Funktionell weiteten die Verträge die klassischen menschenrechtlichen Abwehrmechanismen gegen staatliche Willkür aus. Vor den Verträgen besaßen Minderheiten nahezu keine Mittel, um sich gegen staatliche Diskriminierung zu schützen, da die staatliche Souveränität stärker wirkte als das Recht von Minderheiten. In der folgenden Rechtsprechung benannte der Ständige Internationale Gerichtshof dann auch zwei Ziele der Verträge: Erstens sollte den Mitgliedern einer Minderheit die vollumfängliche Gleichbehandlung mit anderen Staatsbürgern zuteilwerden. Zweitens sollte die Minderheit als Volksgruppe in ihren „rassischen“ Besonderheiten, ihren Traditionen und ihren nationalen Charakteristika geschützt werden.29 Obwohl es in allen Verträgen keinen substanziellen Unterschied hinsichtlich der Schutzbestimmungen für Minderheiten gibt, wiesen sie folgenschwere weitere Bestimmungen auf.
II. Bevölkerungstransfers
„Nazi genocide was but the most extreme variant of the international experimentation in policy towards ethnic minorities that had begun with the disintegration of the Ottoman, Habsburg, and Romanov empires in the maelstrom of World War I.“30
Für Mark Mazower stellen die Minderheitenregelungen, die ab 1919 entwickelt wurden, den rechtlichen Ausgangspunkt
24 Lake/Reynolds (Fn. 7), S. 335, 336.
25 Lake/Reynolds (Fn. 7), S. 336.
26 Lauren (Fn. 1), S. 95. und Lake/Reynolds (Fn. 7), S. 335.
27 Treaty of Neuilly, Section IV, Protection of Minorities, Neuilly, 27. November 1919. Abgedruckt in: Treaty of Neuilly, 2009, abrufbar unter: http://wwi.lib.byu.edu/index.php/Treaty_of_Neuilly, letzter Abruf am 23.10.2014.
28 Minority Treaty Czecho-Slovakia, Saint-Germain-en-Laye, 10. September 1919. Abgedruckt in: Treaty of Saint-Germain-en-Laye, 2014, abrufbar unter: http://www.forost.ungarisches-institut.de/pdf/19190910-4.pdf, letzter Abruf am 23.10.2014.
29 Lake/Reynolds (Fn. 7), S. 335, 336.
30 Mazower, Daedalus, 1997, 47, 63.
für eine systematische ethnische Säuberungs- und Vertreibungspolitik dar. Am Beispiel der ehemals ottomanischen Stadt Selanik zeigt er, wie durch den Vertrag von Neuilly aus einer ehedem heterogenen und multiethnischen Stadt innerhalb kurzer Zeit die moderne, ethnisch homogene Metropole Thessaloniki des griechischen Nationalstaates wurde. Die „hellenization of Thessaloniki“ steht stellvertretend für die Geschichte der Minderheiten in Europa. Kraft der Minderheitenbestimmung in diesem Vertrag war es den Behörden möglich, die bulgarischen Einwohner in und um Thessaloniki mit Griechen aus Bulgarien „auszutauschen“. Mehrere Zehntausende dürften betroffen gewesen sein.31
Die juristische Grundlage der Bevölkerungstransfers waren Bestimmungen wie Artikel 45. Demnach waren bulgarische Staatsbürger, die in Territorien lebten, welche mit dem Vertrag Griechenland zugesprochen wurden, gezwungen, sich für eine der beiden Nationalitäten zu entscheiden („right to opt“, wobei „Optionszwang“ der angemessenere Terminus wäre): „Within a period of two years from the coming into force of the present Treaty, Bulgarian nationals over 18 years of age and habitually resident in the territories assigned to Greece in accordance with the present Treaty will be entitled to opt for Bulgarian nationality. […] Persons who have exercised the above right to opt must within the succeeding twelve months transfer their place of residence to the State for which they have opted.“32
Wer sich entschied, Bulgare zu bleiben, hatte 12 Monate Zeit, um mit all seinen beweglichen Sachen die griechischen Territorien zu verlassen. Ihre Immobilien sollten gemäß Artikel 45 Abs. 4 hingegen nicht angetastet werden. Höchst fragwürdig ist, wie dies praktisch umsetzbar gewesen sein soll. Außerdem heißt es in Artikel 44, dass Griechenland ein Vetorecht hat. Alle diejenigen, die sich nach dem 1. Januar 1913 dazu entschieden, Griechenland anzugehören, konnte der griechische Staat ablehnen. Es ist wahrscheinlich, dass sich dadurch die bulgarischen Gruppen für die bulgarische Staatsbürgerschaft entscheiden mussten. Somit ist bereits in der rechtlichen Konstruktion der Verträge die Möglichkeit angelegt, systematische Vertreibungen legal durchzuführen – ungeachtet dessen, dass in Artikel 46 gewisse Schutzrechte für die Bulgaren niedergelegt wurden.33
Mazower sieht dies als Ausgangspunkt für eine neue Vertreibungspolitik im Völkerrecht: „This was a striking innovation in terms of international policy, but the tens of thousands caught up in this supposedly voluntary transfer were small fry compared with the millions involved in the compulsory exchange of populations that took place between Greece and Turkey.“34
1923 führten ähnliche Bestimmungen im Vertrag von Lausanne, der nach dem Griechisch-Türkischen-Krieg von 1919-1922 die Friedensverhältnisse zwischen den beiden Ländern regeln sollte, zu Bevölkerungsverschiebungen ungekannten Ausmaßes: „According to the 1923 Treaty of Lausanne, Muslim residents in Greece had to leave their homes and ‘return’ to Turkey, while Orthodox Christians from Asia Minor were moved in the opposite direction. Hundreds of thousands of the latter settled in and around Thessaloniki, thus helping to ‘hellenize’ Greek Macedonia.“35
[-2ex]
Neben den üblichen Bestimmungen zu den Minderheiten legte der Vertrag von Lausanne36 in Abschnitt II, Artikel 30-36, fest, welche Nationalität den jeweiligen Angehörigen der Minderheiten zukommen soll. Minderheiten wurden implizit dazu gezwungen, die Staatsbürgerschaft der Nationalstaaten anzunehmen, die ihrer vermeintlichen rassischen Zugehörigkeit entspricht. Die „rassische“ Zugehörigkeit zu einer Gruppe wurde anhand der Religionszugehörigkeit bestimmt; Grieche war, wer christlich-orthodoxer Religion, und Türke, wer Muslim war. Die religiöse Zuordnung hat jedoch nicht immer mit der ethnischen übereingestimmt.37
„What was new in 1919 was the concern for „national“ rather than exclusively religious rights, for collective rights rather than individual liberties, and the provision for international deliberation.“38
Wichtig ist die Unterscheidung zwischen türkischen Staatsbürgern („Turkish nationals)“ und türkischen Untertanen („Turkish subjects“). Unter die erste Kategorie fielen Muslime, also Türken im „rassischen Sinne“, unter letztere hingegen Angehörige einer anderen Religion und damit im Sinne des Vertrags Angehörige einer anderen Rasse und somit einer anderen Nationalität. Diese ehemaligen türkischen Untertanen sollten Staatsbürger („nationals“) der Nationalstaaten werden, die fortan die Macht über diese Gebiete ausüben (Artikel 30), in denen sie lebten. Für Personen über 18 Jahren kommt erneut die „Option“ zum Tragen, die bereits in den Verträgen von 1919 eine Rolle spielte. Innerhalb von zwei Jahren hatten diese das Recht, sich für die türkische Staatsbürgerschaft zu entscheiden (Artikel 31). Lebten sie in Gebieten, die die Türkei abgetreten hat, und in denen sie zu einer Minderheit gemäß ihrer Rasse gehören („differing in race“), durften sie eine Staatsbürgerschaft der (Vertrags-)Staaten annehmen, in der die Bevölkerungsmehrheit ihrer eigenen Rasse entspricht. Diese Wahl musste innerhalb von zwei Jahren getroffen werden und auch hier hat die Regierung des betroffenen Staates ein Vetorecht (Artikel 32). Personen, die sich nach Artikel 31 (türkische Untertanen) und Artikel 32 (andere Angehörige von Minderheiten) für ihre rassisch-native Staatsbürgerschaft entschieden haben, mussten innerhalb von zwölf Monaten ihren Wohnsitz in den Staat ihrer Nationalität verlagern. Auch hier gilt das gleiche Immobilienschutzrecht (Artikel 33), das ebenfalls wenig Schutz geboten haben kann.
Nun galt es noch, die Verhältnisse der türkischen Staatsbürger („Turkish nationals) zu regeln, sprich den Muslimen, die über 18 Jahre alt waren und dauerhaft in Gebieten lebten, die die Türkei abgetreten hat und die damit unter der Herrschaft einer der Vertragsparteien lebten. Diese hatten nur dann die Möglichkeit, Staatsbürger dieser Nationalstaaten zu werden, wenn sie zur rassischen Mehrheit des Territoriums gehörten.
31 Mazower (Fn. 30), 47, 63.
32 Treaty of Neuilly, 2009, abrufbar unter: http://wwi.lib.byu.edu/in-dex.php/Treaty_of_Neuilly, letzter Abruf am 23.10.2014. Kursivsetzung erfolgte durch den Autor..
33 Ebd.
34 Mazower (Fn. 30), 47, 48.
35 Mazower (Fn. 30), 47, 48.
36 Treaty of Lausanne, 2009, abrufbar unter: http://wwi.lib.byu.edu/in-dex.php/Treaty_of_Lausanne, letzter Abruf am 23.10.2014.
37 Mazower (Fn. 30), 47, 48.
38 Mazower (Fn. 30), 47, 51.
Außerdem musste die Regierung zustimmen. Diese „Option“ musste innerhalb von zwei Jahren ausgeübt werden (Artikel 34). Die Regelungen trafen die gesamte Familie, denn der Status von verheirateten Frauen und Kindern unter 18 Jahren richtete sich nach dem Status des Ehemanns bzw. Vaters (Artikel 36). Insgesamt sind all diese Bestimmungen so angelegt, eine ethnische Homogenisierungspolitik rechtlich zu ermöglichen. Die türkische und griechische Regierung nutzten diese Bestimmungen, um ihre neuen Nationalstaaten zu festigen und den „ethnic mix“ (Mazower) gleichzumachen.
Die ursprüngliche menschenrechtliche Idee, dass das Individuum einen Schutz gegenüber staatlicher Willkür habe, wurde durch das Nebeneinander von Minderheitenschutzrechten, die an die nationale oder rassische Gruppenzugehörigkeit gebunden waren, auf Grund der gleichzeitigen Vertreibungspolitik ganzer Gruppen in ihr Gegenteil verkehrt.
D. Fazit
Auf der Pariser Konferenz 1919 bestand für einen kurzen Moment die Hoffnung, das Zeitalter des Kolonialismus und der rassischen Diskriminierung zu überwinden. Die japanische Delegation weckte mit ihrem Antrag auf rassische Gleichbehandlung die Hoffnung, diskriminierende Schranken des Kolonialismus wenigstens symbolisch aufzuheben.
Diese Hoffnungen wurden enttäuscht. Die an der Friedenskonferenz teilnehmenden Großmächte, allen voran England, die USA und Frankreich, hatten daran kein Interesse. Mit der Ablehnung des Antrages wurde die koloniale und rassistische Struktur der Welt vor 1919 in die neue Rechtsordnung inkorporiert. Im internationalen Recht wurden Menschen nicht gleichbehandelt, sondern auf Grund „rassisch“ bedingter „Entwicklungsunterschiede“ diskriminiert. Das Scheitern des japanischen Antrages auf rassische Gleichheit zeigte, dass die Bruchstelle im System entlang der „color-line“ verlief und sich in der „Rassenfrage“ manifestierte. Gleichzeitig haben die Großmächte mit den Minderheitenverträgen implizit einen doppelten Standard zwischen schützenswerten und nicht-schützenswerten Minderheiten geschaffen. Die Paradoxie der Minderheitenpolitik der Großmächte bestand darin, für einige europäische Völker einen Präzedenzmechanismus im Minderheitenschutz zu schaffen. Andere Völker und rechtspolitische Aktivisten konnten diese Mechanismen dann entgegen der ursprünglichen Absichten für sich beanspruchen. Zunächst als Schutzbestimmung konzipiert, entwickelten sich auf der anderen Seite ausgerechnet die Minderheitenverträge zum Ausgangspunkt für erzwungene Bevölkerungstransfers. Die Verträge wurden so ausgelegt, dass sich die Zugehörigkeit zu einer Minderheit anhand der Kategorie der „Rasse“ und der Religion ergab. Dadurch konnten die Großmächte eine ethnische Homogenisierungspolitik forcieren und ungewollte Minderheiten unter Zwang aus ihren jeweiligen Territorien vertreiben.
Was die Ausgangsfrageangeht, wie die Diskurse um „rassische“ Gleichheit und der Schutz von Minderheiten während der Pariser Konferenz 1919 im Kontext der Geschichte der Menschenrechte zu verorten sind, so hat sich gezeigt, dass die Rechtsdiskurse der Pariser Konferenz 1919 keine Menschenrechte zum Gegenstand haben und die Akteure diesen Begriff auch nicht verwenden. Eine Beschreibung der Pariser Konferenz 1919 als „Menschenrechtskonferenz“ ist deshalb methodisch problematisch.
Gleichwohl besteht eine substanzielle Verbindung zwischen den Rechten der Pariser Konferenz und den Rechten, die sich im Laufe des 20. Jahrhunderts zu „Menschenrechten“ entwickelt haben. Nicht nur inhaltlich besteht ein Zusammenhang mit den Menschenrechten nach 1945, sondern auch darin, dass die Gültigkeit der rechtlichen Bestimmungen jeweils als universell begriffen wurde. Die Rechtsdiskurse von 1919 waren einem rassischen Universalismus untergeordnet, den die „weiße Rasse“ als seine höchste Entwicklungsstufe verkörpert habe. Diskriminierung aufgrund der Hautfarbe, also auf Grund eines biologischen Parameters, und auf Grund kulturell-zivilisatorischer Eigenschaften war deshalb denkbar und legitim.
Führt man sich diesen universalistischen Anspruch des Rassismus vor Augen, so erscheint es plausibel, warum der Begriff universeller Menschenrechte keine Rolle gespielt haben kann. Für das Konzept eines – wie auch immer gearteten – menschenrechtlichen Universalismus gab es ideen- und mentalitätsgeschichtlich keine Voraussetzungen. Selbst bei Kritikern des Rassismus war ein anthropologisches Denken in rassischen Kategorien ausgeprägt. Wenn die Forschung überhaupt von Menschenrechten ab 1919 sprechen will, dann sollte sie streng genommen von „Menschenrasserechten“ (oder „Human Racial Rights“) sprechen; also von Rechten, die allen Personen auf Grund ihrer rassischen Zugehörigkeit und nicht auf Grund ihres Menschseins zustehen oder nicht. Der Begriff der Menschenrechte wurde erst dann extensiv gebraucht, als nach dem Zweiten Weltkrieg der rassische Universalismus seiner Kraft beraubt wurde, phänotypische Unterschiede zwischen den Menschen sinnvoll zu erklären und zu begründen. Nach 1945 scheint der menschenrechtliche Universalismus die Lücke zu füllen, die der Rückzug des Begriffs der „Rasse“ aus den Rechtsdiskursen hinterlassen hat.
Entsprechend sollten die Menschenrechte nach 1945 mit den Rechtsdiskursen um 1919 nicht undifferenziert in einen Zusammenhang gestellt werden. Doch hat die Betrachtung der Friedenskonferenz von 1919 als Menschenrechtsregime eine – zu erforschende – interessante historische Kontinuität aufgezeigt: Es lohnt sich, strukturähnliche Eigenschaften zwischen den rassistischen Rechtsuniversalismen von 1919 und den universalistischen Menschenrechtsregimen nach 1945 kritisch zu hinterfragen und zu analysieren.
Das zentrale Bestreben der Pariser Konferenz, durch Institutionen und Recht Frieden und Sicherheit zu schaffen, musste daran scheitern, dass sich die Akteure gegen die aufkommende Kritik bezüglich ihrer Maxime eines „rassistischen Universalismus“ immunisierten. Dies führte dazu, dass bestehende Konflikte nicht gelöst werden konnten und neue Konflikte entstanden sind. Ziel weiterer historischer Untersuchungen könnte sein, die möglicherweise noch unerkannten kritikwürdigen Maxime „universeller Menschenrechte“ aufzuspüren und dem wissenschaftlichen, politischen und gesellschaftlichen Diskurs zugänglich zu machen.