Teresa Wille*
A. Einführung
In der amerikanischen Kolonialgeschichte des 17. Jahrhunderts prägten Town Hall Meetings den politischen Alltag in Neuengland. In den selbstverwalteten Gemeinden berieten Bürger regelmäßig öffentlich über Angelegenheiten des Gemeinwohls – von Land- und Ressourcenverteilung bis zu der Organisation des Schulwesens. Die Meetings zeichneten sich durch eine hohe Beteiligung, Transparenz und das Prinzip der Rechenschaftspflicht aus. Sie verkörpern somit zentrale Elemente deliberativer Praxis.1
Seit den 1970er Jahren entwickelten sich insbesondere in Deutschland und den USA Theorien deliberativer Demokratie, in denen der Prozess und die Qualität von politischen Diskussionen in das Zentrum der Betrachtung rücken.2 Während die Town Hall Meetings nur freien, weißen Männern mit Gutsbesitz und kirchlicher Zugehörigkeit zugänglich waren,3 bildet in modernen deliberativen Ansätzen der argumentative Austausch aller freien, gleichen, vernunftorientierten Bürger*innen den Kern von Meinungs- und Willensbildung sowie demokratischer Legitimation.
Dieser Beitrag ordnet zunächst die deliberative Demokratietheorie knapp theoretisch ein (B). Darauf aufbauend werden die Anforderungen deliberativer Entscheidungsprozesse herausgearbeitet (C), um sodann die verfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen in drei deliberativen Arenen zu untersuchen (D): der politischen Öffentlichkeit, dem Bundestag und dem Bundesverfassungsgericht.
B. Demokratietheoretische Einordnung
Die deliberative Demokratietheorie gliedert sich inhaltlich und historisch in die Gruppe der beteiligungszentrierten Demokratietheorien ein.4 Innerhalb der vielfältigen Strömungen moderner Demokratiekonzeptionen, die die Veränderung der westlich-demokratischen Landschaft ab Ende des 19. Jahrhunderts reflektieren, stellen die beteiligungszentrierten Modelle einen Sondertypus dar.5 Während Demokratie bisher primär als politische Methode verstanden wurde, Ziele wie die politische Führer*innenauswahl6, die (soziale) Absicherung7, den Interessenausgleich zwischen unterschiedlichen (elitären wie nicht-elitären) Gruppen8 oder ein marktmechanisches Konkurrenzfeld divergierender Präferenzen9 zu erreichen und zu sichern, rücken die beteiligungszentrierten Ansätze den Demokratisierungsprozess als solchen ins Zentrum der Betrachtung. Sie verstehen diesen als „politische Methode und ethisches Ziel“10. Ihr Blick richtet sich weniger auf politische Ergebnisse als „Output“11, sondern stattdessen auf den „Input“12 demokratischer Prozesse. Die aktive Gestaltungs- und Mitwirkungsrolle der Bürger*innen soll nicht nur als Quelle prozeduralen Nutzens, sondern als Wert an sich Ausgangspunkt auf Demokratie gerichteter Bemühungen darstellen.13 Als Unterströmungen der beteiligungszentrierten Demokratietheorien lassen sich die partizipatorische und die deliberative Theorie unterscheiden. Im Gegensatz zur ersteren, die sich primär durch eine hohe und möglichst weiter zunehmende Zahl von den am demokratischen Prozess Beteiligten und den vom demokratischen Prozess durchdrungenen Materien auszeichnet, verlangt zweitere zusätzlich qualitativ anspruchsvolle Prozeduren der Beratung und Beschlussfassung. Der Vorstellung einer Demokratie als Elitenwettbewerb, Marktmechanismus oder Institutionensicherung wird somit ein Verständnis entgegengesetzt, in dem Demokratie eine lebendige Praxis kollektiver Selbstregierung, öffentlicher Diskussion und politischer Bildung ist.
C. Der deliberative Entscheidungsprozess
I. Zielsetzung
Die Demokratie als Herrschaftsform verfolgt nicht nur den institutionellen Zweck, Machtmissbrauch in einem gesellschaftlichen System zu verhindern,14 sondern hat außerdem ein Interesse an „bestmöglichen“ politischen Entscheidungen im Sinne ihrer Qualität und Legitimität.15 Im Modus des deliberativen Entscheidungsprozesses ist diejenige Entscheidung qualitativ hochwertig, die sich bei einer Beratschlagung mit idealen Deliberationsvoraussetzungen argumentativ durchsetzt und auf die sich das Kollektiv der Beteiligten am Ende am besten einigen kann. Dem argumentativen Diskurs wird ein „transformativer Effekt“16 zugesprochen, der sich dadurch auszeichnet, dass die Beteiligten durch Prüfung, Argumentation und Kritik zur Perspektiv- und Meinungsänderung angeregt werden. Der Diskurs verdichtet sich damit durch rationalen Austausch hin zum hochwertigsten Ergebnis („zwangloser Zwang des besseren Arguments“17). Dieser Prozess bewirkt idealtypisch zweierlei: Einerseits wird durch die Beteiligung aller auf eine gemeinwohlorientierte Entscheidung hingearbeitet, zum anderen wird durch die rationale Prüfung der Argumente dasjenige herausgefiltert, welches auf einer sachlichen Ebene am besten haltbar ist. Der ideelle Fluchtpunkt deliberativer Entscheidungsfindung ist somit der Konsens.18 Aus diesem Grundkonzept erwächst zudem die Legitimitätsvoraussetzung demokratischer Entscheidungen.19der deliberativen Demokratietheorien finden sich hierzu zwei unterschiedliche Positionen: Ein eher rationalistisch geprägter Ansatz, der Mehrheitsentscheidungen auch ohne Kompromiss für legitim hält, solange eine deliberative Auseinandersetzung vorausging, und
* Teresa Wille ist Studentin der Bucerius Law School. Der Beitrag entstand im Rahmen eines Seminars bei Prof. Dr. Christian Bumke und Prof. Dr. Felix Hanschmann.
1 Vgl. Hall, Journal of Public Deliberation (JPD) 2019, 1, 6-11.
2 Chamber, Contemporary Democratic Theory, 2024, S. 178.
3 Hall, JPD 2019, 1, 10.
4 Schmidt, Demokratietheorien, 2010, S. 236.
5 Vgl. Schmidt (Fn. 4), S. 161.
6 Beispielhaft Webers Modell der plebiszitären Führerdemokratie in: Weber, Wirtschaft und Gesellschaft, 1976, S. 157.
7 Beispielhaft die Ausführungen in: Bernstein, Die Voraussetzungen des Sozialismus und die Aufgaben der Sozialdemokratie, 1899, S. 83-168; Marshall, Bürgerrechte und soziale Klassen, 1992, S. 33-95.
8 Beispielhaft in: Dahl, Polyarchy, 1971, S. 1-14; Fraenkel, Deutschland und die westlichen Demokratien, 1991, S. 261-277.
9 Beispielhaft in: Schumpeter, Kapitalismus, Sozialismus und Demokratie, 2005, S. 103-252; Downs, Ökonomische Theorie der Demokratie, 1968, S. 93-161; siehe auch: Young, Inclusion and Democracy, 2002, S. 16-31.
10 Bachrach, Die Theorie demokratischer Elitenherrschaft, 1970, S. 118.
11 Schmidt (Fn. 4), S. 236.
12 Schmidt (Fn. 4), S. 236.
13 Stutzer/Frey, European Journal of Political Research 2006, 391, 392.
14 Zum instrumentellen Zweck der Demokratie als Herrschaftsform siehe auch: Young (Fn. 9), S. 16.
15 Schmalz-Bruns, Reflexive Demokratie, 1995, S. 57.
16 Young (Fn. 9), S. 22.
17 Habermas, Theorie des kommunikativen Handelns, 1981, S. 385.
18 Habermas, Faktizität und Geltung, 1992, S. 187; vgl. Breitenband, Konsens – der Grund der Legitimität, 2019, S. 12.
19 Innerhalb der deliberativen Demokratietheorien finden sich hierzu zwei unterschiedliche Positionen: Ein eher rationalistisch geprägter Ansatz, der Mehrheitsentscheidungen auch ohne Kompromiss für legitim hält, solange eine deliberative Auseinandersetzung vorausging, und eine stark konsensorientierte Position, die Deliberation auf das Ziel eines gemeinsamen Einvernehmens hin ausrichtet. Diese beiden Positionen werden anschaulich in der Rolle der „accommodators“ und „listeners“ illustriert in: Weithman, The Journal of Political Philosophy (JPP) 2005, 263, 279.
eine stark konsensorientierte Position, die Deliberation auf das Ziel eines gemeinsamen Einvernehmens hin ausrichtet. Diese beiden Positionen werden anschaulich in der Rolle der „accommodators“ und „listeners“ illustriert in: Weithman, The Journal of Political Philosophy (JPP) 2005, 263, 279. Diese speist sich aus ihrem Zustandekommen in einem deliberativen Prozess und somit der Vermutung, dass der Standpunkt jedes betroffenen Mitglieds der Volksgemeinschaft berücksichtigt und geprüft wurde.20
II. Voraussetzungen
Young entwickelt vier Idealvoraussetzungen des Deliberationsprozesses: „inclusion“21, „political equality“22, „publicity“23 und „reasonableness“24.
Hierbei bilden Inklusion (Teilhabe), Gleichheit und Freiheit strukturelle Rahmenbedingungen. Zunächst sollen alle, die von einer Entscheidung betroffen sind, auch Teil des Deliberationsprozesses sein (inclusion). „Betroffen“ ist dabei jede Person, deren Handlungsoptionen durch die Entscheidung bestimmt werden.25 Überdies sollen gleiche Bedingungen mit möglichst viel Freiheit26 gewährleistet werden: Die Beteiligten sollen beispielhaft die gleichen Chancen haben, frei zu sprechen und ihre Argumente vorzubringen (political equality).
Auch die Beteiligten selbst müssen hinsichtlich ihrer Eigenschaften und Verhaltensweisen zu einem idealen Deliberationsprozess beitragen. Sie sollen bereit sein, ihre Position nachvollziehbar und überprüfbar öffentlich zu begründen und auch öffentlich zur Verantwortung gezogen werden können (publicity)27. Sie werden somit angehalten, auf ein Klima hinzuwirken, in dem andere das Gesagte verstehen, einordnen und kritisieren können. In Bezug auf die innere Haltung (reasonableness)28 wird Verständigkeit und Rationalität gefordert. Bürger*innen müssen ihre eigenen Überzeugungen kritisch reflektieren, bevor sie diese in die Debatte einbringen, um sicherzustellen, dass ihre Argumente auch aus der Perspektive des Gemeinwohls tragfähig sind.29 Zudem sollen Gesprächspartner*innen als gleichberechtigte Diskursteilnehmer*innen anerkannt werden, solange diese sich ebenfalls an die Deliberationsregeln halten. Dazu gehören vorurteilsfreies Zuhören, ein respektvoller Umgang und ein ernsthaftes Interesse daran, durch gemeinschaftlichen Austausch zu einer kollektiven Lösung zu finden.30 Erforderlich ist außerdem die Bereitschaft, die eigene Meinung bei Vorliegen besserer Gründe zu revidieren und somit dem Prozess rationaler Überzeugung Raum zu geben.31
III. Praktische Grenzen
Die Kernherausforderung dieses theoretischen Modells liegt zum einen in der Unvereinbarkeit gleichzeitig zu erfüllender Voraussetzungen in komplexen Gesellschaften. Bei höchstmöglicher Inklusion sind die tatsächlichen Möglichkeiten allen Diskursbeteiligten gleichermaßen zuzuhören und ihre Argumente zu prüfen beschränkt. Außerdem sind die Beteiligten unabhängig von der Qualität des diskursiven Settings von vornherein mit ungleichen Voraussetzungen ausgestattet. Sie verfügen über unterschiedliche kommunikative Fähigkeiten, Bildungsniveaus und Ressourcen. Gerade sozial schwächere Gruppen laufen Gefahr, trotz formal gleicher Rechte faktisch marginalisiert zu bleiben. Auch sozialer Zwang und strukturelle hierarchische Abhängigkeiten können hierbei eine Rolle spielen. Ferner stoßen die Anforderungen auf psychologische und soziale Grenzen: Menschen neigen häufig dazu, an Überzeugungen festzuhalten, die tief mit ihrer Identität oder ihren Wertvorstellungen verknüpft sind. Bei hochkontroversen Themen laufen Deliberationsprozesse Gefahr, Polarisierungseffekte zu verstärken.32 Auch ist es gerade für Beteiligte, deren politische Überzeugungen stark kulturell oder religiös fundiert sind, oftmals schwer, Argumente vollständig in eine neutrale Sprache zu übersetzen. Die deliberative Demokratietheorie formuliert in ihrer normativen Strenge somit ein Ideal, dessen Umsetzung selbst in kontrollierten Settings33 an Grenzen stößt.
D. Politische Einhegung
Für eine Ausdehnung des Konzepts der deliberativen Entscheidungsfindung auf eine demokratische Gesellschaft stellt sich die Frage nach seiner Einhegung in ein gesamtgesellschaftliches Gebilde politischer Gemeinschaften und Institutionen. Im Folgenden sollen deliberativ-demokratische Prozesse vor dem Hintergrund des Rechtssystems des deutschen Grundgesetzes betrachtet werden.
I. Verfassungsrechtliche Grundkonzeptionen
1. Verfassungsrechtliche „Vorgaben“ der deliberativen Demokratietheorie
Die deliberative Demokratietheorie fußt auf einem Prozess des rationalen Diskurses.34 Vor diesem Hintergrund lassen sich nicht beliebige Rechtssysteme rechtfertigen. Die deliberative Demokratietheorie verlangt damit von
20 Habermas (Fn. 18), S. 141; Suntrup, Der Staat 2010, 605, 621.
21 Young (Fn. 9), S. 23.
22 Young (Fn. 9), S. 23.
23 Young (Fn. 9), S. 25.
24 Young (Fn. 9), S. 24.
25 Young (Fn. 9), S. 23.
26 Obwohl die Voraussetzung der „Freiheit“ zumindest nicht von Young gesondert genannt wird, findet sie sich in der Literatur zur Theorie der Deliberation als unverzichtbare strukturelle Grundvoraussetzung, siehe beispielhaft: Weithman, JPP 2005, 263, 265; Cohen/Rogers, Staat und Verbände, 1994, 136, 137.
27 Weithman, JPP 2005, 263; Diese Art sich vor anderen für seine Position in der Debatte verantwortlich zu zeigen / zur Verantwortung gezogen werden zu können („to hold one another accountable“) ist auch die Kernidee des Deliberationsprozesses bei Gutmann und Thompson, siehe dazu: Gutmann/Thompson, Democracy and disagreement, 2009, S. 95-165.
28 Young (Fn. 9), S. 24.
29 Floridia, From Participation to Deliberation, 2017, S. 69; Weithman, JPP 2005, 263, 278.
30 Weithman, JPP 2005, 263, 278.
31 Weithman, JPP 2005, 263, 275.
32 Dieses Phänomen ist psychologisch als Group Polarization bekannt und wurde erstmalig nachgewiesen in: Moscovici/Zavalloni, Journal of Personality and Social Psychology, 1969, 125, 125-135.
33 Beispielhaft die Deliberative Opinion Polls in: Fishkin, Democracy and Deliberation, 1991, S. 81-104; vgl. als derartiges Experiment in der Bundesrepublik auch: Mehr Demokratie e.V. – Bürgergutachten Demokratie, 2019, abrufbar unter: https://www.buergerrat.de/fileadmin/downloads/buergergutachten.pdf (01.02.2026).
34 Siehe beispielhaft: Floridia (Fn. 29), S. 69.
einer rechtlichen Ordnung, wenn diese sich in Einklang mit ihrem Grundkonzept bewegen soll, dass diese jedenfalls die „elementaren Anforderungen der praktischen Vernunft“35 in sich verkörpert. Zurecht wird deshalb, unter anderem von Alexy vertreten, dass zur Erfüllung dieser Anforderungen die Institutionalisierung demokratischer und rechtsstaatlicher Prozesse sowie die Garantie fundamentaler Menschenrechte gehören.36 Die Theorie der Entscheidungsfindung nach verständiger Deliberation kann somit – auf eine gesamtgesellschaftliche Herrschaftsform übertragen – als Theorie eines demokratischen Verfassungsstaats aufgefasst werden.
2. Verfassungsrechtliche Vorgaben des Grundgesetzes
Als von Art. 79 Abs. 3 GG geschützte Kernprinzipien des Grundgesetzes konstituieren Art. 20 Abs. 1, 2 S. 1 GG und Art. 20 Abs. 3 GG die Bundesrepublik Deutschland als einen demokratischen Rechtsstaat. Die Verfassung bestimmt damit, dass alle Staatsgewalt vom Volk ausgeht und die staatlichen Gewalten an Gesetz und Recht gebunden sind. Das Grundgesetz regelt zudem die wesentlichen politischen Institutionen, darunter den Bundestag (Art. 38-49 GG), den Bundesrat (Art. 50-53 GG), den Bundespräsidenten (Art. 54-61 GG), die Bundesregierung (Art. 62-69 GG) sowie das Bundesverfassungsgericht (Art. 92-94 GG). Schließlich bieten die in Art. 1 bis 19 GG normierten Grundrechte die Rahmenbedingungen für Freiheit, Gleichheit und Teilhabe der Bürger*innen.
3. Vergleichende Einordnung
Dem theoretischen Ansatz deliberativer Prozesse knüpft sich auf gesellschaftlicher Ebene die Struktur eines verfassungsrechtlichen Systems an, das in seinen demokratischen und rechtsstaatlichen Garantien Kernvoraussetzungen vernünftiger Deliberationsprozesse normiert. Wie aufgezeigt laufen die Grundkonzeptionen des deliberativen Gedankens auf gesellschaftlicher Ebene und die verfassungsrechtlichen Vorgaben des Grundgesetzes in ihrem Kern parallel. Das Grundgesetz kann folglich Raum bieten, deliberative Prozesse in die politische Praxis zu integrieren und Rahmenbedingungen vernünftiger Deliberation zu fördern. Die konkreten verfassungsrechtlichen Normierungen, die potenzielle Integrationsmechanismen deliberativer Elemente darstellen, sollen nun im Folgenden näher erläutert werden.
II. Verfassungsrechtlich verankerte deliberative Elemente
Wenn auch im Grundgesetz nicht ausdrücklich als solche benannt, spiegeln sich deliberative Ideen unter anderem in den Rahmenbedingungen der durch die Grundrechte garantierten Freiheits- und Gleichheitsrechte in der öffentlichen Sphäre der Bürger*innen (1.) sowie in der Ausgestaltung der Institutionen deliberierender staatlicher Entscheidungsorgane (2.) wieder.
1. Die deliberative Arena der politischen Öffentlichkeit
Entscheidungsbefugte politische Organe, in denen (deliberative) Beratschlagungen stattfinden, konstituieren sich ausschließlich aus einem kleinen Teil der Bürger*innen: Der Prozess unmittelbarer politischer Meinungs- und Willensbildung vollzieht sich bei den meisten Betroffenen somit in der (grundsätzlich für jeden zugänglichen) politischen Öffentlichkeit.
a) Deliberativ-theoretisches Verständnis politischer Öffentlichkeit
Habermas begreift die politische Öffentlichkeit als eine vermittelnde, kommunikative Sphäre zwischen Zivilgesellschaft und formellen staatlichen Institutionen, die Forderungen in Form von „kommunikativer Macht“ an das politische System heranträgt.37 Der Diskurs in der politischen Öffentlichkeit wird von der Zivilgesellschaft angestoßen und durch öffentlichen Austausch, Begründungs- und Argumentationserfordernisse nach oben hin gefiltert, bis er sich zu belastbaren Standpunkten verdichtet hat: In der öffentlichen Sphäre, die von gleicher Teilhabe und einem vernünftigen Diskurs geprägt sein soll, formt sich somit über die politische Kommunikation die öffentliche Meinung.38 Politische Entscheidungen werden so an die deliberative politische Öffentlichkeit rückgekoppelt und legitimiert. Auch Cohen versteht Öffentlichkeit als Ort deliberativer Diskussion, in dem die besseren Argumente die Richtung politischer Entscheidungen weisen sollen.39 Sie bildet in der normativen deliberativen Demokratietheorie somit eine zentrale (und legitimationsstiftende) Arena politischer Deliberation.
b) Grundrechte als theoretisch-funktionale Rahmenbedingungen
Qualitative Rahmenbedingungen bilden die Grundrechte. Auf Ebene der Freiheitssicherung muss zunächst die Meinungsfreiheit nach Art. 5 Abs. 1 GG als das „Kernstück politischer und geistiger Freiheit“40 besonders herausgehoben werden. Sie schützt als Kommunikationsgrundrecht41 die Meinungsäußerung und -verbreitung sowie das Sich-Informieren aus allgemein zugänglichen Quellen.42 Sie sichert somit die Grundvoraussetzung der Entstehungsmöglichkeit deliberativer Prozesse. Hinzu treten die Versammlungsfreiheit nach Art. 8 Abs. 1 GG sowie die Vereinigungsfreiheit nach Art. 9 Abs. 1 GG, die den organisatorischen Rahmen für kollektive Diskussions- und Partizipationsprozesse schaffen.43 Sie fördern die Sichtbarkeit von Positionen auf einem großen, komplexen Diskursfeld. Sie werden von der allgemeinen Handlungsfreiheit in Art. 2 Abs. 1 GG flankiert. Daneben stellt Art. 3 Abs. 1 GG die Gleichheit aller Bürger*innen vor Gesetz und Staat sicher. Zudem soll Art. 3 Abs. 3 GG staatliche Diskriminierung und Benachteiligung verhindern. Das Bundesverfassungsgericht gestaltet durch letztverbindliche Auslegung die Bestimmungen des Grundgesetzes und somit auch das Demokratieprinzip aus Art. 20 Abs. 1, 2 S. 1 GG als Legitimationsgrundsatz aus. Das Gericht betont die demokratische Funktion der öffentlichen Meinung sowie die Wichtigkeit deren Einflussnahme auf die Staatsorgane.44 Hierbei wird insbesondere die Stellung politischer Parteien in ihrem Streben nach argumentativer Überzeugung herausgestellt.45
35 Alexy, Theorie der juristischen Argumentation, 2003, S. 119.
36 Alexy (Fn. 35), S. 119.
37 Suntrup, Der Staat 2010, 605, 621.
38 Chamber (Fn. 2), S. 178.
39 Cohen, The Good Polity, 1989, S. 17-34.
40 Bethge, in: Sachs/Coelln/Mann (Hrsg.), Kommentar zum Grundgesetz, 2024, Art. 5 Rn. 22.
41 Bethge, in: Sachs/Coelln/Mann (Fn. 40), Art. 5 Rn. 24.
42 Bethge, in: Sachs/Coelln/Mann (Fn. 40), Art. 5 Rn. 34.
43 Vgl. Höfling/Ogorek, in: Sachs/Coelln/Mann (Fn. 40), Art. 8 Rn 8; Höfling/Burkiczak, in: Sachs/Coelln/Mann (Fn. 40), Art. 9 Rn. 8.
44 BVerfGE 123, 267, 358; BVerfGE 20, 56, 98.
45 BVerfGE 47, 130, 140.
c) Kritische Einordnung
Trotz ihren grundgesetzlich gesicherten Voraussetzungen sind dieser deliberativen Arena in der Praxis Grenzen gesetzt. Gerhards und Neidhardt ergänzen die Beschreibung der politischen Öffentlichkeit durch eine empirisch-soziologischer Perspektive. Auch sie begreifen Öffentlichkeit als ein intermediäres System zwischen den Teilsystemen einer Zivilgesellschaft und dem politischen System. In ihm werden Informationen gesammelt, verarbeitet und in kollektive Orientierungen transformiert, die auf die politische, staatliche Sphäre einwirken können.46 Der Öffentlichkeitsprozess folge in der Realität jedoch keinem Prinzip der Wahrheitsfindung oder reinen Vernunftorientierung sondern einer Marktlogik, in der unterschiedliche Akteur*innen um Aufmerksamkeit und Unterstützung konkurrieren.47 Diese neigen dazu, komplexe Sachverhalte zu vereinfachen, sie zu personalisieren und sich auf wertgeladene Themen zu fokussieren.48 Prinzipiell sei Öffentlichkeit offen für jeden, faktisch werde sie jedoch durch soziale Strukturen, Machtasymmetrien und Ressourcenungleichheiten eingeschränkt, sodass bestimmte Themen oder Gruppen ausgeschlossen bleiben. Deliberative Prozesse werden außerdem zu großen Teilen durch eine Kommunikationskultur gehemmt, die teils nicht zur Transformation der eigenen Meinung bereit ist und generell nicht zu einer rationalen, verständigen Lösungsfindung neigt. Besonders hebt der politische Philosoph Walzer diese Divergenzen von realer Kommunikation49 und normativem Ideal hervor: Er beschreibt Öffentlichkeit als eine Vielzahl von Teilöffentlichkeiten, die alle über eigene moralische Sprachen und Rechtfertigungsnarrative verfügen. Öffentliche Kommunikation sei somit immer im Lichte der sozialen Gemeinschaften zu verstehen und somit partikular und kulturell kontextabhängig.50 Auch Mouffe hält Annahmen der deliberativen Demokratietheorien für ungeeignet, um einen angemessenen Umgang mit dem Pluralismus politischer Öffentlichkeit anzuleiten. Indem sie von dem Ideal ausgehen, in welchem argumentative Prozesse Macht und Konflikte zugunsten eines rationalen Konsenses überwinden können, verfehlten sie eine Anerkennung des antagonistischen Charakters sozialer Beziehungen.51
2. Deliberative Arenen der verfassungsrechtlichen Staatsorganisation
Die obersten Staatsorgane der Bundesrepublik Deutschland finden ihre rechtlichen Grundlagen im Grundgesetz. Im Folgenden sollen anhand des Bundestags (Art. 38-48 GG) und des Bundesverfassungsgerichts (Art. 93, 94, 99, 100 GG) die grundgesetzlichen Rahmenbedingungen deliberativer Prozesse innerhalb staatlicher Entscheidungsorgane beleuchtet werden.
a) Parlament und Ausschüsse
Im Plenum des Bundestages finden öffentliche, argumentative Debatten über politische Entscheidungen statt. Im Folgenden wird untersucht, inwieweit die verfassungsrechtlichen Vorgaben dieser Entscheidungsprozesse deliberative Elemente enthalten.
aa) Inklusion
Die deliberative Demokratietheorie fordert die Inklusion aller von politischen Entscheidungen Betroffenen. Das parlamentarische System der Bundesrepublik Deutschland basiert auf dem Prinzip der Repräsentation (vgl. Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG), das somit zunächst als ein Defizit gegenüber diesem Ideal verstanden werden kann. Jedoch könnte sich das Inklusionserfordernis demokratietheoretisch hin zu einem System der Repräsentation ausweiten lassen, wenn man fordert, dass nicht alle betroffenen Personen, sondern all jene politischen Meinungen und Interessen im deliberativen Prozess vertreten sind, die vertreten wären, wären alle Betroffenen anwesend. Diese personelle Repräsentation mit Beibehaltung der deliberativen Positionen soll strukturell durch die Wahl der Abgeordneten nach Art. 38 Abs. 1 GG gewährleistet werden. Sie sollen die Meinungen der Bevölkerung in die demokratischen Entscheidungsstrukturen des Staates einbringen, an der inhaltlichen Ausgestaltung der Politik mitwirken und staatliches Handeln damit legitimieren.52 Eine inhaltliche Bündelung der zu vertretenden Interessenpositionen erfolgt in der öffentlichen Sphäre maßgeblich durch die politischen Parteien, deren Einfluss im Parlament über die Fraktionen ausgeübt wird.
Des Weiteren übernimmt das in Art. 45c GG verankerte Petitionswesen eine zentrale Brückenfunktion in der kommunikativen Rückkopplung an die akuten Anliegen der politischen Öffentlichkeit. Mit der Einführung der elektronischen Petitionsplattform hat dies außerdem eine diskursive Dimension erhalten.
bb) Freiheit und Gleichheit
Gleiche und freie Mitwirkungsbefugnisse der Abgeordneten finden ihre verfassungsrechtliche Grundlage in Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG. Zu ihnen zählen insbesondere das Stimmrecht, das Antrags- bzw. Initiativrecht und das Rede- und Fragerecht, die gleiche und freie Teilhabe an Diskursen und Entscheidungen gewährleisten.53 Das freie Mandat sichert überdies Unabhängigkeit von sonstigen zwingenden Einflüssen, die die Entscheidungsfindung ausschließlich im Sinne der zu Vertretenen hindern könnten. Kompromiss- und Konsensfindung sowie die Adaption an Impulse der politischen Öffentlichkeit wäre bei gebundenen Vertreter*innen nicht möglich.
Dieser Freiheitsstatus aus Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG wird zusätzlich um separat normierte Rechte ergänzt, die an der Person des Abgeordneten ansetzen und die ungestörte Amtsausübung schützen sollen: Das Indemnitätsrecht nach Art. 46 Abs. 1 GG und die Immunitätsrechte aus Art. 46 Abs. 2, 3, 4 GG sowie das Zeugnisverweigerungsrecht und das Beschlagnahmeverbot aus Art. 47 GG. Diese bauen persönliche Hemmnisse bei Äußerungen in Debatten ab. Die tatsächliche Unabhängigkeit durch Absicherung des Berufs, Urlaubs, Beförderung oder des Lebensunterhalts wird durch die Rechte in Art. 48 GG gewährleistet.
46 Gerhards/Neidhardt, Strukturen und Funktionen moderner Öffentlichkeit, 1990, S. 12.
47 Gerhards/Neidhardt (Fn. 46), S. 11.
48 Gerhards/Neidhardt (Fn. 46), S. 18.
49 Schmalz-Bruns (Fn. 15), S. 88: „real talk“.
50 Vgl. Walzer, Deliberative Politics, 1999, 58, 58-69.
51 Vgl. Mouffe, Social Research, 1999, 745, 752-758; Mouffe, The Democratic Paradox, S. 90-108.
52 Morlok, in: Dreier (Hrsg.), Kommentar zum Grundgesetz, 2015, Art. 38 Rn. 135.
53 Magiera, in: Sachs/Coelln/Mann (Fn. 40), Art. 38 Rn. 60.
Das Parlament besitzt außerdem Freiheit im Sinne autonomer Gestaltung des deliberativen Entscheidungsprozesses, indem es sich im Rahmen der Parlamentsautonomie durch die Bestimmung des Beginns und Schlusses der Sitzungen nach Art. 39 Abs. 3 GG selbst einberuft, gemäß Art. 40 Abs. 1 GG seinen Wort- und Schriftführer selbst wählt und sich gemäß Art. 40 Abs. 1 S. 2 GG selbst eine Geschäftsordnung gibt. Diese Gestaltungsbefugnis dient dem Schutz vor Einmischung anderer Verfassungsorgane, garantiert Funktionalität und begründet eine hohe Anpassungsfähigkeit gegenüber sich wandelnden politisch-gesellschaftlichen Kontexten. Der Geschäftsordnungsautonomie sind jedoch durch den Abgeordnetenstatus (Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG) Grenzen gezogen.54 Der Entstehung eines inneren Missverhältnisses der Chancengleichheit im deliberativen Prozess durch die Geschäftsordnung – etwa durch darin geregelte ungleiche Redezeiten oder Antragsbefugnisse – wird so entgegengewirkt.
cc) Öffentlichkeit und Verständigkeit
Abgeordnete sollten im deliberativen Prozess bereit sein, öffentlich ihre Positionen zu begründen und für ihre Äußerungen zur Verantwortung gezogen zu werden. Der Bundestag verhandelt gemäß Art. 42 Abs. 1 S. 1 GG öffentlich. „Verhandeln“ umfasst den gesamten Prozess der Entscheidungsfindung im Plenum.55 „Öffentlich“ meint einerseits die ungehinderte, unqualifizierte physische Zugangsmöglichkeit zu den Verhandlungen für jedermann sowie die Verschaffung des Zugangs für Massenmedien, die mittlerweile die primäre Möglichkeit der Kenntnisnahme von Verhandlungen für die breite Öffentlichkeit bieten.56 Durch das Fragerecht der anderen Abgeordneten (entspringend aus Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG) können Äußerungen der Abgeordneten vor dem Plenum sowie der Öffentlichkeit kritisch geprüft werden.57
Die Öffentlichkeit soll außerdem als Ausgleichsmechanismus für die fehlende Möglichkeit umfassender Inklusion und der Legitimation der Repräsentation dienen. Die Parlamentsöffentlichkeit ist notwendige Voraussetzung der Kontrollrechte des Volkes als Vertretene. Sie ermöglicht die in einer pluralistischen Gesellschaft und in einem beeinflussbaren Staat unverzichtbare Herausarbeitung und Artikulation von Interessen und Überzeugungen.58 Die Motivation der Abgeordneten, ihre Positionen in den öffentlichen Plenarsitzungen verständlich, nachvollziehbar und überprüfbar darzulegen, speist sich wesentlich daraus, dass Rechenschaft gegenüber den Vertretenen ein Kernelement guter Repräsentation ist und die Aussicht auf Wiederwahl maßgeblich davon abhängt, inwiefern sie dieser Verantwortung gerecht werden.
Die Ausrichtung der parlamentarischen Rahmenbedingungen auf eine rationale, verständige, lösungsorientierte Deliberation zeigen sich vereinzelt durch Begrenzungen des Schutzes freier Äußerungen der Abgeordneten. Art. 46 Abs. 1 S. 2 GG garantiert Indemnitätsrechte nicht für verleumderische Beleidigungen. Wenn Redezeit für sachfremde Ziele oder übermäßig polemisierende oder beleidigende Inhalte in Anspruch genommen wird, kann dies als Missbrauch des Rederechts gewertet und mit Wortentziehungen geahndet werden. So soll eine vernünftige, rationale Debatte garantiert werden.59
dd) Evaluation
Die Vorschriften des diskursiven Verfahrens im Parlament garantieren ein hohes Maß an Freiheit, Gleichheit und Öffentlichkeit im Sinne deliberativer Entscheidungsfindungsvoraussetzungen und bilden daher einen Regelungsrahmen, der deliberative Prozesse fördert.
Die Vielfalt an Ideen und Interessen fließt jedoch statt durch vollständige Inklusion durch Repräsentation in politische Entscheidungen ein. Zu kritisieren ist hierbei, dass der transformative Effekt von deliberativen Prozessen einen eigenen, inneren Prozess darstellt, der nicht repräsentativ vollzogen werden kann. Jedoch können die Betroffenen durch Wahlen eine Person als Redeführer*in bestimmen, die ihre Meinung rhetorisch und argumentativ überzeugend vertritt und lediglich unter rationalen Erwägungen zu Ergebnissen gelangt. Durch das Öffentlichkeitserfordernis kann so ein gleichlaufender „passiver“ transformierender Effekt eintreten, der zur Akzeptanz parlamentarischer Entscheidungen führt. In einer komplexen, pluralen Gesellschaft können Positionen jedoch immer nur als gebündelte Interessensströme repräsentiert werden, was die deliberative Entscheidungsfindung verzerrt. Durch die in § 6 Abs. 3 S. 1 BWahlG geregelte „Fünf-Prozent-Hürde“ sind einige Betroffenenvertreter überhaupt nicht Teil des parlamentarischen Prozesses. Dies führt zu einem Defizit in der Inklusion und der Gleichheit, steigert allerdings die Möglichkeit der Konsensfindung der übrigen Beteiligten.
Hinzu tritt die Tatsache, dass inhaltliche Lösungen oft nicht im Plenum, sondern gemäß § 62 Abs. 1 S. 2 GOBT vorbereitend in den Ausschüssen (Art. 44, 45, 45a, 45c GG) erarbeitet werden.60 Ihre Tätigkeit ist nach bisheriger Praxis und überwiegender Auffassung nicht vom Öffentlichkeitsverlangen des Art. 42 Abs. 1 GG erfasst. Dies soll ein freieres Redeverhalten und das Erkunden von Kompromisspotentialen ermöglichen und der Verlagerung von Diskussionen in informale Kreise entgegenwirken.61 Entscheidungsprozesse finden in den Plenarsitzungen nur ihre finale Spitze; es stehen häufig nur die Darstellung und die Information der Öffentlichkeit im Vordergrund. Dies schmälert die Möglichkeit der
54 Morlok, in: Dreier (Fn. 52), Art. 40 Rn. 7.
55 Morlok, in: Dreier (Fn. 52), Art. 38 Rn. 22.
56 Morlok, in: Dreier (Fn. 52), Art. 42 Rn. 26.
57 Das Element des „Zur-Rechenschaft-Ziehens“ (siehe dazu: Gutmann/Thompson (Fn. 27), S. 95-165) wird durch das Öffentlichkeitserfordernis nicht nur in Bezug auf die Abgeordneten verwirklicht, sondern kann insbesondere durch das Zitierrecht aus Art. 43 Abs. 1 GG auch die Mitglieder der Regierung treffen, die nach Herbeirufung durch den Bundestag vor ihm (und der Öffentlichkeit) Rede und Antwort stehen müssen.
58 Morlok, in: Dreier (Fn. 52), Art. 42 Rn. 20.
59 Morlok, in: Dreier (Fn. 52), Art. 43 Rn. 24.
60 Morlok, in: Dreier (Fn. 52), Art. 40 Rn. 29.
61 Morlok, in: Dreier (Fn. 52), Art. 42 Rn. 24.
passiven Transformation und stellt somit ein Inklusions- und Gleichheitsdefizit dar.
Auch muss die Deliberationsfreiheit mit Hinblick auf die Funktionsfähigkeit des Parlaments als Gegengesichtspunkt von Verfassungsrang eingeschränkt werden.62 Eine Deliberation bis hin zur optimalen Konsensfindung ist zeitlich nicht möglich, weshalb oft Mehrheiten die Entscheidung diktieren. Durch das Proportionalitätsprinzip werden Verteilungen gemäß der Mitgliedstärke der Fraktionen getroffen.63 Gerade Abgeordnete oppositioneller Parteien wollen sich außerdem häufig strategisch oder symbolisch klar zu den Regierungsparteien abgrenzen und sind wenig an konsensorientierten Lösungen interessiert.
b) Bundesverfassungsgericht
Auch das Bundesverfassungsgericht kann in seiner Rolle als deliberative Arena beleuchtet werden. Die Entscheidungsfindung der Richter*innen soll sich in einem rationalen, verständigen und lösungsorientierten Diskurs vollziehen. Während in den Kammern nur einstimmig entschieden werden kann (vgl. §§ 81a S. 1, 93d Abs. 3 S. 1 BVerfGG) und somit bei Meinungsverschiedenheiten durch juristische Argumentation auf eine verständige und stimmige Konsens- oder Kompromissfindung hingearbeitet werden muss, wird auch bei Entscheidungen im Senat die Einstimmigkeit immer wieder hervorgehoben.64 § 30 Abs. 1 S. 1 BVerfGG garantiert dem Bundesverfassungsgericht seine Freiheit und Unabhängigkeit bei der Entscheidungsfindung. Sollte keine Einstimmigkeit im Senat erreicht werden, zählen die Stimmen der Richter*innen gleich viel – auch die Stimme des Senatsvorsitzenden genießt nicht einmal bei Stimmengleichheit Vorrang. Das Gericht verfügt außerdem über die Geschäftsordnungsautonomie sowie die Organisations- und Budgethoheit.65 Gemäß § 30 Abs. 1 S. 2 BVerfGG sind die Entscheidungen schriftlich zu begründen, zu unterzeichnen und gemäß § 30 Abs. 1 S. 3 BVerfGG öffentlich zu verkünden. Die Verhandlungen des Bundesverfassungsgerichts sind zwar öffentlich (§ 17a Abs.1 S. 1 GG), der letztliche Entscheidungsprozess ist jedoch ausschließlich Bundesverfassungsrichter*innen zugänglich: Die Beratungen sind gemäß § 30 Abs. 1 S. 1 BVerfGG geheim. Die Richter*innen sollen dadurch zur Förderung ihrer richterlichen Unabhängigkeit und möglichst unbeeinflusster Meinungs- und Willensbildung von äußeren Einwirkungen abgeschirmt werden. Während Freiheit, Gleichheit und verständige, rationale Lösungssuche hier deliberative Prozesse fördern, werden der Inklusion und Repräsentation der von den Auslegungsentscheidungen des Grundgesetzes zumindest im Kollektiv berührten Bürger*innen nicht auf dieselbe Weise Raum gegeben. Das Bundesverfassungsgericht kann jedoch einerseits als „Dokumentations- und Protokollinstanz gesellschaftlicher Konflikte“66 als strukturell lebensweltlich verknüpft angesehen werden. Andererseits geben sie durch ihre Urteile der Öffentlichkeit ein Deutungsangebot an die Hand, welches in einen größeren Begründungsrahmen eingebettet ist, der im Idealfall „den grundlegenden Ordnungsvorstellungen des Gemeinwesens Ausdruck verleiht“.67
E. Schluss
Umso mehr sich gegenwärtige Gesellschaftssysteme von den überschaubaren Settings der Town Hall Meetings entfernen, desto schwieriger wird es, strukturelle Voraussetzungen für deliberative Prozesse zu schaffen und ihnen in der Praxis gerecht zu werden. Das Grundgesetz bietet hierfür jedoch in vielerlei Hinsicht Raum. Die Kritik, die Grundkonzeptionen der deliberativen Demokratietheorie mögen in Hinblick auf den „geradezu trotzigen Optimismus“68 in das persönliche Vermögen von Bürger*innen und der Annahme grundsätzlicher Konsensmöglichkeiten die Wirklichkeit verkennen, ist kaum von der Hand zu weisen. Dennoch bietet die deliberative Theorie eine Idee politischer Kommunikation an, die insbesondere in aktuellen, von Polarisierung geprägten Zeiten stärker in den Blick genommen werden sollte.
62 Morlok, in: Dreier (Fn. 52), Art. 40 Rn. 7.
63 Morlok, in: Dreier (Fn. 52), Art. 38 Rn. 187.
64 Siehe beispielhaft: BVerfGE 144, 20, 369; BVerfGE 140, 65, 99.
65 Walter, Dürig/Herzog/Scholz (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Werkstand: 09/2022, Art. 94 Rn. 39, 53.
66 Gerstenberg, Bürgerrechte und deliberative Demokratie, 1997, S. 109.
67 Vorländer, Die Deutungsmacht der Verfassungsgerichtsbarkeit, 2006, S. 15.
68 Suntrup, Der Staat 2010, 605, 621.